Sommaire

Les incertitudes qui affectent le sens du terme de risque viennent de loin. L’étymologie en reste controversée. Le mot vient du latin sans doute, mais dérive-t-il de resecare, enlever en coupant, ou de rixare, se quereller ? Peu importe au demeurant : ni l’une, ni l’autre de ces possibles origines n’en éclaire vraiment la signification. Peut-on se fier aux définitions que nous proposent les dictionnaires ? « Danger éventuel plus ou moins prévisible » (Le Robert. Brio), « Evènement éventuel incertain dont la réalisation ne dépend pas exclusivement de la volonté des parties et pouvant causer un dommage » (Larousse encyclopédique). Ces définitions sont bien vagues. La première ne consiste guère qu’à substituer le terme de danger à celui de risque. En outre, ce danger est présenté comme éventuel, alors que souvent il est déjà présent, l’éventualité concernant la réalisation de la menace qu’il constitue. Il en est d’ailleurs de même pour la plus ou moins grande prévisibilité. La deuxième définition, celle du Larousse, paraît tout aussi approximative. En dissociant l’événement du dommage et en faisant de ce dernier un effet simplement possible de l’événement envisagé comme risque, elle fait place à l’équivoque, car le risque réside non dans l’événement mais dans ses éventuelles conséquences dommageables.

On peut cependant comprendre que le risque soit difficile, voire impossible à définir correctement. Il est partout et il se présente sous les formes les plus diverses. Peut-être la mort seule ne constitue pas un risque, puisqu’elle du moins est certaine. Mais sa cause et son heure, elles, n’échappent pas au risque.

Si l’étymologie est controversée, si aucune définition n’est convaincante, on peut tenter une autre approche de la notion de risque consistant à répertorier les différents types de risques que l’on peut rencontrer. Mais la méthode a ses limites : la variété des risques est telle que tout classement que l’on prétendrait en faire serait à la fois incomplet et peu rigoureux. D’abord ne conviendrait-il pas de distinguer le risque et les risques ? L’un est un concept abstrait et les autres sont des réalités. Mais le concept existe-t-il vraiment, alors qu’il recouvre de multiples et diverses réalités (Nadège Voidey, Le risque en droit civil, préface Georges Wiederkehr, Presses universitaires d’Aix-Marseille, 2005. L’ouvrage indispensable pour qui s’intéresse à la question traite de la polysémie du terme et de la complexité de la notion de risque). On peut sans doute découvrir quelques points communs entre toutes les variétés de risques. Suffisent-ils à donner une unité à la notion de risque ?

Les risques peuvent être individuels, collectifs, voire affecter l’humanité entière. Pour ces derniers, on songe à ceux dénoncés par Jean-Pierre Dupuy (in, notamment, La marque du sacré, Carnets Nord, 2008). Cet auteur n’est certes pas le seul à nous avertir des dangers du nucléaire, du réchauffement climatique, ainsi que des nanotechnologies. Mais il mérite plus particulièrement de retenir l’attention en ce qu’il récuse la notion de risque à leur propos. Il soutient qu’en ce qui les concerne, il ne s’agit déjà plus de risque, mais d’une catastrophe certaine que nous avons cependant encore une chance d’éviter, à condition de prendre rapidement les mesures nécessaires. A-t-il raison, a-t-il tort ? On retiendra en tout cas de sa thèse que la chance n’est peut-être pas tout à fait l’autre face du risque. Du moins ce point mériterait-il d’être approfondi.

Les risques peuvent émaner de la nature ou être dus à l’activité humaine. A vrai dire, cette distinction n’est pas vraiment opératoire, parce que la nature, d’un côté, et l’activité humaine, de l’autre, ont chacune leur part dans tous les risques. Ce n’est qu’une affaire de proportion. Il n’est guère plus pertinent de vouloir distinguer le risque imprévisible, celui dont la réalisation constitue un cas fortuit du risque prévisible, car, dans le premier cas, il est totalement inutile de parler de risque, puisque celui-ci ne sera connu qu’au moment où il ne sera plus un risque. On ne peut vraiment parler de risque qu’à propos d’un évènement non encore advenu ou, en tout cas en se plaçant au moment où il n’était encore qu’une éventualité pour déterminer si l’on pouvait alors le considérer comme un risque. Peut-on du moins distinguer entre un risque-fatalité et un risque-imprudence ? Là encore la distinction paraît bien fruste. Si l’événement envisagé comme risque relève de la pure fatalité, il constitue sans doute aussi un cas fortuit et, en conséquence, ne pouvait être envisagé en tant que risque avant la réalisation de l’événement dommageable. En outre, s’il n’est pas fatal, il n’en résulte pas pour autant qu’il est nécessairement dû à l’imprudence. On ne peut pas vivre sans courir, même consciemment, de risques. L’imprudence ne commence que si les risques pris pour soi-même ou pour autrui sont excessifs. Et l’idée que les risques peuvent ou non être calculés n’ajoute rien, un risque n’étant vraiment calculé que s’il ne se réalise pas. Peut-on du moins distinguer entre risque subi et risque assumé ? A vrai dire, un risque peut-être à moitié subi et à moitié assumé. Ne faut-il pas plutôt distinguer selon que le risque a été recherché ou non ? En tout cas, il faut faire une place à la prise louable de risque. Ainsi les initiateurs et responsables de la revue RISEO ont certainement pris un risque en la créant. Mais on ne saurait que les en féliciter. Le dicton « qui ne risque rien, n’a rien » est bien un encouragement à courir de bons risques.

Malgré les incertitudes qui accompagnent la notion, celle-ci occupe largement l’espace du droit. Sa première apparition dans le domaine juridique, et plus spécialement en matière d’assurances maritimes, remonte, semble-t-il, à la fin du XVIIème siècle, le terme désignant alors la fortune de mer. Depuis cette époque, tout le droit des assurances est fondé sur le risque, de sorte qu’on doit mettre en cause l’assimilation du risque au danger, et même avec l’éventuelle réalisation d’un dommage, car il est permis de s’assurer contre les conséquences d’un événement en soi heureux, du moment que celui-ci a un coût.

Le droit des contrats fait lui aussi place au risque. On connaît la théorie du risque qui permet de déterminer la partie qui supportera les conséquences d’une inexécution, lorsque celle-ci n’est imputable à aucun des contractants.

La théorie des risques, elle, nous conduit à la responsabilité civile, proposant un fondement aux régimes de responsabilité sans faute. Mais le risque n’y joue pas seulement un rôle théorique : il préside aussi à des solutions pratiques, par exemple, lorsque le droit de la responsabilité recourt à la notion d’acceptation des risques.

Et puis le Code civil fait place aujourd’hui au concept de risque de développement qui apporte un élément supplémentaire de confusion dans la recherche de ce qui est commun à toutes les variétés de risques, puisqu’il recouvre le cas où la défectuosité du produit qui a causé le dommage ne pouvait pas être prévue. Il est vrai que la notion d’imprévisibilité est toute relative et qu’en réalité on peut toujours prévoir le pire, de sorte que, lorsqu’il est question d’imprévisibilité, il faut seulement comprendre que, raisonnablement, on pouvait espérer que l’événement ne se produirait pas.

On pourrait continuer à énumérer les différents domaines du droit où le risque tient une place (par exemple, N.Euler, La notion de risque en droit public, thèse Grenoble, 1999), sans jamais être exhaustif.

On peut d’autant moins être exhaustif que le risque, bien que très présent, souvent n’apparaît pas en nom propre, mais sous un travestissement quelconque. D’une certaine façon, tout le droit de l’environnement repose sur la notion de risque. Celle-ci innerve largement le droit économique (G. Martin, Le risque, concept méconnu du droit économique, Rev.intern.Droit économique, 1990.2.174). Le risque est le fondement même du principe de précaution. En droit pénal, la mise en danger de la vie d’autrui sanctionne le fait d’avoir fait courir à autrui des risques injustifiés. La procédure civile, lorsqu’elle se prononce sur la charge de la preuve, en vise le risque.

Un grand nombre de notions du droit, sans toujours se confondre avec le risque, en sont proches ou même lui sont apparentées. En tous cas, leurs rapports avec lui mériteraient d’être étudiés : ainsi pourrait-on s’intéresser aux couples risque et péril, risque et aléa, risque et condition, risque et imprudence ou négligence, risque et force majeure…

Le ou les risques constituent à la vérité un champ d’études sans limites dont ces quelques propos sont loin de rendre compte. Y trouvent leur place toutes les spécialités du droit, mais également bien d’autres disciplines. On pense évidemment d’abord à la sociologie. Mais on pourrait aussi citer l’économie et la statistique, la philosophie, l’éthique ou encore la médecine et la pharmacie. On songe notamment aux recherches et expérimentations de nouvelles techniques ou de nouveaux médicaments.

La revue RISEO ne risque pas de manquer de matière et répond à un réel besoin d’études sur des questions qui, pour la plupart, restent très ouvertes et qui appellent des rencontres interdisciplinaires. On lui souhaitera donc longue vie.

Georges Wiederkehr
Agrégé des Facultés de droit
Professeur Emérite de l’Université de Strasbourg

 

 

 

1. Commençons par un constat : les sociétés modernes apparaissent très vulnérables, et - par une réaction somme toute légitime - particulièrement sensibles à cette vulnérabilité. Ainsi, nos sociétés sont-elles entrées dans une « civilisation du risque »(2) - en ce sens que la technologie moderne menace ouvertement jusqu’à leur existence même -, tout en étant par ailleurs des « sociétés du risque »(3) - en ce sens que la question des risques, de leur répartition, de leur prévention et de leur gestion s’est imposée au cœur du débat public contemporain.

 

2. Le risque est d’abord individuel, dans la mesure où peuvent survenir - à chaque instant de la vie - de nouvelles menaces ou de nouveaux dangers propres à l’individu. Mais, en raison précisément des activités de l’homme et de son environnement, ce risque peut aussi être collectif, alimentant par là même les grandes peurs collectives qui prennent corps - aujourd’hui - autour des effets de la science et des techniques, mais aussi des événements géopolitiques et du terrorisme, des violences urbaines, des crises financières, ou plus simplement de la santé ou des catastrophes d’origine naturelle.

3. Le risque est, à ce titre, une construction sociale, intimement liée à la perception que les acteurs ont d’un danger pour eux-mêmes ou pour les autres. Autrement dit, le risque ne se confond pas avec l’aléa. Il naît de la perception d’un aléa - c’est-à-dire d’un événement imprévisible - comme un danger ou une menace potentielle, c’est-à-dire comme un événement susceptible d’entraîner des conséquences dommageables pour les individus, pour leurs biens ou pour la communauté.

4. Le risque, entendu comme la rencontre entre un aléa et une vulnérabilité, sera donc différemment perçu selon les époques, les lieux, les cultures(4). Cette particularité du risque explique que - face à l’aléa insécurisant qu’il exprime - les sociétés modernes aient progressivement développé des politiques de prévention, indissociables des choix collectifs et individuels relatifs au niveau de risque acceptable, c’est-à-dire définies en fonction de calculs d’utilité et du degré d’aversion au risque observé dans la société. S’y ajoutent des politiques de réparation, notamment assurancielles, destinées, là encore, à renforcer l’acceptabilité du risque.

5. Le risque apparaît ainsi comme un danger, un accident calculable, évaluable, que l’assurance exprime classiquement à travers « la quantification systématique des deux versants de l’accident, à savoir l’aléa et le dommage. Un risque est un dommage dont on peut évaluer la probabilité d’occurrence, et qui doit posséder une expression monétaire, afin de lui associer un capital »(5).

6. Ce dernier point est essentiel : il doit notamment permettre de bien distinguer le risque de l’incertitude. Dès lors qu’un événement n’est susceptible de se produire que de manière totalement imprévisible et hypothétique, il ne pourra évidemment pas relever d’une politique de prévention. Il n’y a plus là de risque, au sens classique (c’est-à-dire au sens d’un risque avéré), mais tout au plus une incertitude, c’est-à-dire une situation qui échappe aux probabilités objectives et qui, en fait, s’apparente à un risque hypothétique ou potentiel (autrement dit, au « risque d’un risque »).

7. L’incertitude appelle ainsi une attitude différente de la prévention, que l’on qualifie aujourd’hui de « précaution », et dont le développement spectaculaire - à travers le principe de précaution et sa constitutionnalisation récente en droit français - illustre d’ailleurs l’extraordinaire sensibilité de la société face à ces sujets.

8. Pour autant, si nous parvenons à peu près - d’un point de vue essentiellement sociologique - à cerner la notion de risque et à marquer sa différence avec l’incertitude - le risque apparaissant, finalement, comme une « incertitude probabilisable », comment peut-on - sur le terrain plus précis du droit - appréhender la notion de risque collectif ?

9. La notion de risque collectif n’a jamais été consacrée - en tant que telle - par le législateur ou par la jurisprudence.

10. La loi, et tout spécialement la loi du 30 juillet 2003(6) (dite « loi Bachelot ») dont les 84 articles ont modifié une dizaine de codes, dont ceux de l’environnement, des assurances et du travail, évoque de manière plus réductrice les notions de « risques technologiques et naturels » ou de « catastrophe ».

11. La doctrine, de son côté, doit beaucoup au Professeur Claude Lienhard qui, il y a maintenant près de 15 ans, est parvenu à esquisser les contours d’une nouvelle branche du droit - le « droit des catastrophes »(7) - dont les développements ont depuis été portés par le Centre Européen de Recherche sur le Droit des Accident Collectifs et des Catastrophes (C.E.R.D.A.C.C.). Pour autant, là encore, la notion de risques collectifs reste peu employée par les auteurs, qui l’assimilent volontiers à la notion d’accidents collectifs ou de catastrophe.

12. Peut-on néanmoins considérer ces expressions comme synonymes ? Recouvrent-elles véritablement des enjeux analogues ? Il est permis d’en douter, tant la notion de risque collectif paraît revêtir une acception à la fois plus large et plus ambiguë.

 

13. Définir la notion de risque collectif revient immanquablement à s’interroger - une fois le risque défini - sur la signification de son caractère collectif. En d’autres termes, quels sont les éléments susceptibles - par opposition à un risque que nous qualifierions d’individuel ou particulier - de faire du risque un enjeu collectif, c’est-à-dire un enjeu relatif à un ensemble de personnes ou de choses ?

14. Trois acceptions, au moins, sont alors envisageables. Le risque peut, en effet, être collectif en raison de ses origines (A), de ses modalités de réparation (B) ou de ses effets (C).

 

15. La distinction entre risque individuel et risque collectif peut recouper celle établie par le sociologue allemand Niklas Luhmann entre les notions de risque et de péril(8). Ainsi, « le risque représente le danger librement accepté et individuellement évitable, tandis que le péril est attribué à l’environnement [au sens large], et donc soustrait soit à tout contrôle, soit au contrôle de l’individu […]. La distinction se fait sur la question de savoir si le malheur est imputable ou non à la décision »(9). Autrement dit, le risque individuel apparaît comme un risque choisi, tandis que le péril - ou risque collectif - apparaît comme un risque diffus et, finalement, comme un risque subi, dès lors que personne ne peut s’en prémunir totalement dans le cadre d’un comportement social normal.

16. Beaucoup d’exemples peuvent illustrer cette approche du risque collectif. Seront par exemple des risques collectifs, parce que tout à la fois subis et diffus, tous les risques auxquels un individu s’expose inévitablement (et sans être capable de s’en prémunir) dans le cadre d’une vie sociale normale (risque d’exposition à des substances cancérigènes du fait de la pollution, risque d’accident de la circulation, risque naturel ou technologique…), alors que resteront des risques individuels ceux résultant d’une menace à laquelle l’individu choisi seul de s’exposer (par exemple, le risque d’être atteint d’une maladie liée à une consommation excessive d’alcool ou de stupéfiant).

17. Ici, le risque est donc collectif parce qu’il échappe à l’individu. Pour autant, une telle approche demeure éminemment subjective, tant « la perception d’un événement en terme de risque ou de péril dépend des croyances relatives à cet événement. Elle dépend aussi de caractéristiques propres à l’individu, au premier rang desquelles sa capacité à gérer une situation dangereuse, telle qu’il la perçoit et telle qu’il l’utilise »(10). Par exemple, « celui qui pense que le virus du sida peut se transmettre par simple contact direct ou indirect avec un séropositif percevra le sida comme un péril, car il ne peut se soustraire à tout contact social sans s’exclure de la société ». Mais il en ira de même « pour celui ou celle qui ne parvient pas à imposer l’usage du préservatif à ses partenaires »(11).

18. Intellectuellement recevable, cette première approche du risque collectif demeure ainsi trop subjective et trop ample pour être retenue dans le cadre d’une approche juridique des risques collectifs.

 

19. La distinction entre risque individuel et risque collectif peut, ensuite, reposer sur les modalités de réparation du risque. Serait ainsi collectif le risque dont les conséquences dommageables sont supportées par la collectivité, et non par l’individu. En d’autres termes, le risque collectif exprimerait l’idée d’une collectivisation du risque, conformément au principe posé par le Préambule de la Constitution de 1946 qui proclame la « solidarité de tous les Français devant les charges qui résultent des calamités nationales ».

20. Une telle approche du risque collectif nécessite, tout d’abord, d’opérer une distinction entre collectivisation et mutualisation du risque. La prise en charge d’un risque par la collectivité publique doit tout particulièrement être distinguée, en effet, du recours à l’assurance, qui est une technique de transfert d’un risque fondée sur sa répartition au sein d’une mutualité, dans laquelle chacun de ses membres paie une cotisation en contrepartie de ce transfert.

21. Alors que le risque individuel relève d’une logique d’assurance personnelle, le risque collectif, entendu comme un risque collectivisé, relève ainsi d’une logique de solidarité nationale. Il apparaît notamment comme une solution aux limites de l’assurance, dont le recours est techniquement limité par des contraintes reposant sur la nécessité d’un aléa spécifique, suffisamment circonscrit et susceptible d’être réparti, c’est-à-dire pris en charge par l’assureur en échange d’une prime acceptable pour l’assuré.

22. Certains risques relèvent clairement d’une telle approche. Il s’agit, en tout premier lieu, de la protection sociale, relevant en France de la Sécurité sociale, et qui se définit par « son caractère obligatoire, par son taux de prime indifférencié, détaché de la valeur du risque garanti, et par l’intervention des pouvoirs publics »(12). D’autres se situent davantage à mi-chemin entre solidarité et assurance : il s’agit des risques de catastrophes naturelles ou technologiques.

23. S’agissant des catastrophes naturelles, l’article L. 125-1 du code des assurances précise ainsi que « les contrats d’assurance, souscrits par toute personne physique ou morale autre que l’Etat et garantissant les dommages d’incendie ou tous autres dommages à des biens situés en France, ainsi que les dommages aux corps de véhicules terrestres à moteur, ouvrent droit à la garantie de l’assuré contre les effets des catastrophes naturelles […] », c’est-à-dire contre « les dommages matériels directs non assurables ayant eu pour cause déterminante l’intensité anormale d’un agent naturel, lorsque les mesures habituelles à prendre pour prévenir ces dommages n’ont pu empêcher leur survenance ou n’ont pu être prises ».

24. Légalement définie à travers une double exigence d’anormalité et d’inassurabilité, la catastrophe naturelle apparaît ainsi comme une garantie (et non une assurance) obligatoire, dont la reconnaissance est conditionnée à un arrêté ministériel, et dont le financement repose certes sur une technique de mutualisation des risques, mais aussi sur un taux de prime uniforme fixé par les pouvoirs publics et sur un mécanisme de réassurrance bénéficiant de la garantie de l’Etat, à travers la C.C.R. (Caisse centrale de réassurance) (L. 431-9 c. ass.)(13).

25. Les risques de catastrophes technologiques relèvent, depuis la loi n°2003-699 du 30 juillet 2003, d’un mécanisme assez proche. Aux termes de l’article L. 128-1 du code des assurances, la survenance d’un accident dans une installation classée au titre de la protection de l’environnement « et endommageant un grand nombre de biens immobiliers » peut ainsi, lorsqu’elle est constatée par une décision de l’autorité administrative, donner lieu à indemnisation, y compris, sous certaines conditions et dans certaines limites, pour les victimes qui n’auraient pas souscrit l’un des contrats d’assurance comportant impérativement cette garantie par le recours au Fonds de garantie des assurances obligatoires de dommages.

27. A ce titre, il convient d’observer que les risques collectifs, entendus comme ceux supportés par la collectivité, au titre de la solidarité nationale, incluent d’autres risques - plus sectorisés - et dont la liste s’allonge progressivement. Il s’agit de tous ceux pour lesquels le Fonds de garantie précité, créé en 1951 pour indemniser les victimes d’accidents de la circulation causés par des auteurs non assurés ou inconnus, est aujourd’hui compétent (accidents de la circulation, donc, mais aussi accidents de chasse, ou bien encore dommages liés aux activités minières…).

28. Enfin, s’ajoutent à ces risques ceux relevant du Fonds de garantie des victimes des actes de terrorisme, créé en 1986, dont la compétence a été étendue, en 2001, et sous certaines conditions, aux victimes d’infractions pénales(14) ainsi que, depuis le 1er octobre 2008, aux propriétaires de véhicules incendiés.

29. Sans être exhaustive (cf. par exemple, la création du FIVA - Fonds d’indemnisation des victimes de l’amiante - par la loi du 23 décembre 2000(15) ; celle de l’Office national d’indemnisation des accidents médicaux, des affections iatrogènes et des infections nosocomiales mentionné à l’article L. 1142-22 du code de la santé publique - dont la compétence s’étend par ailleurs aux victimes de contamination par le virus du S.I.D.A. et de l’hépatite C - ; ou bien encore, dans un tout autre domaine, la responsabilité sans faute de l’Etat du fait des attroupements et rassemblements, posée par l’article 92 de la loi du 7 janvier 1983 relative à la répartition des compétences entre les communes, les départements et l’Etat, aujourd’hui codifié à l’article L. 2216-3 du code général des collectivités territoriales), cette énumération témoigne, en tout cas, d’un réel phénomène de collectivisation des risques.

30. En pratique, il est rare toutefois que la notion de risque collectif soit réduite, dans la littérature sociologique ou juridique, à celle de risque collectivisé, même s’il convient de reconnaître ici qu’une telle acception aurait, indubitablement, le mérite de la simplicité et de la clarté.

 

31. La distinction entre risque individuel et risque collectif peut, enfin, reposer sur l’appréhension de ses conséquences dommageables. En ce sens, seront collectifs les risques générateurs de dommages collectifs, c’est-à-dire ceux dont les conséquences « dépassent le seuil de l’individuel »(16), pour reprendre la formule du Professeur Lienhard.

32. Ainsi défini, le risque collectif est fréquemment assimilé à l’accident collectif et à sa forme paroxystique qu’est la catastrophe. Il apparaît, en quelque sorte, comme un risque « à grande échelle », résultant d’un événement singulier, dont la principale caractéristique réside dans sa dimension collective, tant en ce qui concerne le traitement et l’aide aux victimes qu’en ce qui concerne sa gestion proprement dite, qui ne relève plus exclusivement du secteur privé et assuranciel, mais devient une question de gouvernance publique.

33. Cette acception du risque collectif - qui est de loin la plus répandue - est assurément la plus ambiguë et la plus subjective.

34. D’une part, elle n’exclut pas que le risque collectif soit - au-delà de l’hypothèse d’un événement soudain et fortuit - la conséquence d’accidents sériels ou diffus, dont la manifestation serait étalée dans le temps. Dans ce cas, « ce sera l’accumulation progressive des drames individuels qui forgera l’ampleur collective »(17).

35. D’autre part, cette acception laisse entière la question des seuils, c’est-à-dire du niveau à partir duquel l’événement prendra une dimension collective.

36. Faut-il retenir un seuil précis en matière de victimes ? Doit-on considérer, par exemple, que le collectif équivaut à la pluralité (auquel cas le risque est collectif dès lors qu’il concerne plus d’une victime) ou qu’il implique, au contraire, une dimension globale affectant une « collectivité », c’est-à-dire une communauté d’individus ?

37. Seule la seconde hypothèse paraît naturellement raisonnable, mais elle implique dès lors l’idée qu’un accident collectif (par exemple, un accident de randonnée ou un accident de car) ne matérialise pas nécessairement un risque collectif, sauf à considérer cet accident comme un accident sériel, s’inscrivant dans une problématique plus vaste (les accidents en montagne ou les accidents de la circulation) perçue par la société en tant que risque collectif.

38. Toujours en termes de seuil : faut-il retenir un niveau de vulnérabilité ou de gravité, c’est-à-dire de dommages minimums pour que, dans une telle acception, un risque soit qualifié de collectif ?

39. Beaucoup de risques collectifs sont ainsi perçus, et parfois même définis en raison de la gravité de leurs conséquences dommageables : la définition légale de la catastrophe naturelle retient ainsi - comme nous le savons - une double exigence d’anormalité et d’inassurabilité (l’article L. 122-7 du code de l’assurance allant jusqu’à préciser que l’état de catastrophe naturelle ne concerne, s’agissant des T.O.C. - tempêtes, ouragans, cyclones -, que les effets du vent dû à un événement cyclonique pour lequel les vents maximaux de surface enregistrés ou estimés sur la zone sinistrée ont atteint ou dépassé 145 km/h en moyenne sur dix minutes ou 215 km/h en rafales). Il en va de même pour l’état de catastrophe technologique qui, aux termes de l’article R. 128-1 du code de l’assurance, ne peut être constaté qu’« en cas de survenance d’un accident rendant inhabitables plus de cinq cents logements ».

40. Faut-il dès lors réduire les hypothèses de risques collectifs, en matière de risques naturels et technologiques, aux seules hypothèses recoupant ces définitions légales de la catastrophe naturelle et technologique ? Par extension, faut-il même ne retenir, pour définir les risques collectifs, dans leur ensemble, que les seuls risques dont la probabilité d’occurrence est très faible et les dommages extrêmement élevés, c’est-à-dire ceux que l’on qualifie aussi, parfois, de « risques majeurs » ?

41. Il n’existe malheureusement pas de réponse univoque à ces questions, tant celles-ci révèlent, en vérité, l’importante part de subjectivité intrinsèque à la notion de risque et, plus encore, à celle de risque collectif.

42. Cela est de bon augure pour évoquer - sans craindre le hors sujet - les innombrables risques susceptibles d’être ainsi appréhendés en tant que risques collectifs :

43. Cette longue liste de risques, perçus par la société comme autant de risques collectifs, n’est évidemment pas exhaustive.

44. De Tsunamis en marées noires, d’explosions de sites industriels en désastres écologiques et environnementaux, la litanie des catastrophes ne cesse de nourrir notre inquiétude(18).

45. Le financement de ces risques, c’est-à-dire - pour l’essentiel - l’indemnisation des victimes, a longtemps suffi aux yeux de l’opinion à les rendre acceptables, tout particulièrement dans le domaine industriel et technologique.

46. Il n’est pas certain, toutefois, que face à l’actuel degré d’aversion au risque (et à l’incertitude) des sociétés contemporaines - dont le principe de précaution demeure l’emblématique illustration - le financement des risques collectifs suffisent à contenter l’opinion. Il n’en demeure pas moins un enjeu essentiel, tant pour les collectivités publiques que pour les victimes.

 

 

 

1. Nous vivons dans des sociétés industrialisées paradoxales. En effet, les progrès scientifiques améliorent notre vie quotidienne, nous permettent de mieux comprendre la nature et de percevoir les effets de nos actions sur celle-ci et sur notre santé. Pourtant, la vulnérabilité de nos sociétés n’a pas disparu sans, d’ailleurs, qu’elle puisse disparaître(1). Dès lors, on doit tenter de la minimiser par différents moyens combinés les uns aux autres afin d’aboutir à une plus efficace protection des personnes et des biens. Cela passe, en 1er lieu, par une identification des dangers, en n’oubliant pas que la liste ne peut pas être définitivement dressée, puisque des dangers nouveaux apparaîtront, ce qui implique le recours, délicat, à une logique d’anticipation (l’inimaginable peut-il, en effet, se produire ?), certains seront atténués alors que d’autres réapparaîtront ou, simplement, changeront de nature(2). Cela nécessite, en 2ème lieu, une évaluation des dangers identifiés en fonction de leur probabilité de réalisation. Cela implique, en 3ème lieu, une action des pouvoirs publics en charge de prendre des décisions face à ces dangers. Il est nécessaire, en 4ème lieu, qu’une véritable démocratie des risques s’impose, car il est indispensable d’expliquer aux populations quels sont les risques qui peuvent se réaliser et de quelle(s) façon(s) il est possible d’anticiper leur réalisation même si l’être humain s’intéresse rarement à la potentialité de survenance d’un risque qu’il a, d’ailleurs souvent, intégré dans sa vie. D’autant qu’il ne lui est pas toujours possible de s’éloigner du danger en raison de considérations matérielles liées, notamment, au coût financier d’un pareil éloignement et qu’il n’est pas rare que l’homme, lui-même, s’expose consciemment, donc volontairement, à des risques pour des raisons professionnelles ou dans un but ludique voire de dépassement de soi. En dépit de ces actions, accidents et catastrophes surviennent, exigeant, alors, que les victimes obtiennent réparation des préjudices subis tant au titre de leurs couvertures d’assurance que des actions en responsabilité.

 

 

2. Or, depuis de nombreuses années, le législateur, en raison de sa compétence exclusive en la matière(3), a entamé un processus consistant, notamment, à chercher à faciliter l’indemnisation des victimes de certains préjudices au prix d’un assouplissement parfois des règles classiques de la responsabilité et de la mise en place de structures aux dénominations variées (fonds de garantie, fonds d’indemnisation, office d’indemnisation) chargées d’assurer une indemnisation efficace et rapide. Ce mouvement trouve ses origines en particulier dans les réflexions sur le « solidarisme » développée par Léon Bourgeois(4) qui inspira l’adoption de mesures novatrices parmi lesquelles la prise en compte du risque au travail (loi du 9 avril 1898), la création de la sécurité sociale au sortir de la 2nde guerre mondiale et plus récemment la mise en place de l’I.S.F. (1989), de la C.S.G. (1990) et du R.S.A. substitué au R.M.I. à compter du 1er juin 2009. Le droit à l’indemnisation facilitée des victimes irradie tout le droit français et a conduit à des prises de position des juges européens et communautaires(5).

3. Les structures créées ont pour finalité de financer l’indemnisation des conséquences de certains risques, ce qui souligne le caractère sectoriel et donc limité du procédé retenu (I). Mais, indemniser des risques collectifs passe aussi par un financement des structures mises en place (II).

 

4. Etudier les risques collectifs sous le prisme des fonds d’indemnisation et de garantie, c’est aborder une thématique caractérisée par la variété des risques pris en compte. Mais, à y regarder de plus près, cette pluralité de risques ne peut pas faire oublier l’existence de points communs entre eux (A) alors que tous les risques ne sont pas pris en charge par les fonds créés (B).

 

5. L’examen des textes législatifs portant création de fonds d’indemnisation ou de garantie révèle, d’emblée, l’hétérogénéité des risques source d’une possible indemnisation (1). Néanmoins, il apparaît des points de convergence entre tous les risques objet d’une éventuelle indemnisation (2).

 

6. Si l’affirmation selon laquelle nos sociétés sont devenues des sociétés du risque, est d’une banalité confondante tant les démonstrations concluantes(6) et les exemples pratiques existent, reste à s’entendre sur ce que recouvre la notion de risque et sur le lien éventuel qu’elle entretient avec les fonds créés. Au-delà du rôle joué par le risque dans le droit de la responsabilité administrative sans faute à côté de la rupture d’égalité des citoyens devant les charges publiques et à côté de la garde de certaines personnes et de certains biens(7), le risque renvoie à la probabilité qu’un événement incertain se produise et emporte des répercussions, parfois très graves, sur les vies humaines et notre vie sociale(8). Ainsi, dans cette acception, le risque ne s’est pas encore réalisé. Il semble, dès lors, difficile de rapprocher ce concept de celui de fonds d’indemnisation ou de garantie puisque l’indemnisation procurée à ce titre implique que l’événement se soit produit. Dès lors, il y aurait un antagonisme entre le risque, entendu comme une simple possibilité, et les fonds chargés de réparer à titre subsidiaire (fonds de garantie des assurances obligatoires de dommage [F.G.A.O.D.](9), office national d’indemnisation des accidents médicaux [O.N.I.A.M.](10), fonds de garantie des risques liés à l’épandage agricole des boues d’épurations urbaines ou industrielles) ou à titre principal (F.G.A.O.D.(11), fonds de garantie des victimes du terrorisme et autres infractions [F.G.V.T.I.], F.I.V.A., O.N.I.A.M.) les effets de certains risques. Néanmoins, un lien existe. Il tient à ce que le risque, justement, peut se produire obligeant à réparer voire à indemniser ses conséquences. Il est alors entendu comme la réalisation d’un danger(12). Dès lors, il n’y a pas de contradiction à faire état de fonds d’indemnisation ou de garantie et de prise en compte par ceux-ci de tels ou tels risques entendus comme des événements qui, par leur survenance, seront plus ou moins préjudiciables.

7. Au fil des besoins et aussi parfois des attentes des victimes, le législateur a donné naissance à des structures chargées d’indemniser des risques a priori très variés. Avec la mise en place du Fonds de garantie automobile, en 1951, étendu en 1966 aux accidents de chasse, le Parlement a souhaité venir en aide aux victimes d’accidents générés par des activités où l’assurance est obligatoire, depuis 1958 en matière de véhicule, mais où justement le responsable, notamment, n’est pas assuré ou est inconnu. Par la suite, les attributions de ce fonds devenu, en 2003 le F.G.A.O.D., ont été étendues, notamment, aux catastrophes technologiques touchant l’habitation principale non couverte par un contrat d’assurance et aux immeubles utilisés comme habitation principale ayant subi des dommages résultant d’activités minières passées ou présentes. Le souci de venir en aide aux agriculteurs a conduit le Parlement, en 1964, a donné naissance au Fonds de garantie des calamités agricoles (F.G.C.A.) à l’intitulé pour le moins explicite, ce dont on ne peut que se satisfaire tant il vaut mieux dénommer avec clarté et simplicité les structures créées puisque cela s’inscrit, déjà, dans une démarche pédagogique, plutôt que de retenir des dénominations peu explicites pour les non spécialistes (telle celle de F.G.A.O.D.)…. La situation des victimes d’actes de terrorisme (1986) puis d’infractions pénales a amené à la naissance du F.G.V.T.I. en 1990 dont les attributions ont été élargies en 2008 puisqu’il a aussi pour mission d’aider les victimes d’infractions à recouvrer les dommages et intérêts prononcés à l’issue d’un procès pénal alors que les conditions d’indemnisation par le F.G.V.T.I., après saisine d’une commission d’indemnisation des victimes d’infractions (C.I.V.I.) par les victimes de véhicules incendiés, sont assouplies. Puis, il est apparu indispensable de venir en aide aux victimes post-transfusionnelle du V.I.H. en facilitant l’indemnisation de leurs préjudices par la mise en place d’un fonds d’indemnisation en 1991 (fonds d’indemnisation des transfusés et hémophiles [F.I.T.H.]). Le drame effroyable de l’amiante aboutit, en 2001, à la naissance du F.I.V.A. suivie, ensuite, par la création de l’O.N.I.A.M. chargé d’indemniser notamment les aléas thérapeutiques, infections nosocomiales, affections iatrogènes d’une certaine gravité puis, en 2002, les conséquences, à terme, mortelles de l’hormone extractive de croissance, en 2004, le V.I.H. post-transfusionnel (le F.I.T.H. étant absorbé par l’O.N.I.A.M.), les vaccinations obligatoires et, en 2008, les contaminations transfusionnelles par le virus de l’hépatite C. Fin 2006, le législateur a donné naissance au fonds de garantie des risques liés à l’épandage agricole des boues d’épuration urbaines ou industrielles afin de rassurer les agriculteurs et les propriétaires de terres agricoles mettant en œuvre la filière de l’épandage de boues, qui sous conditions, seront indemnisés des préjudices causés à leurs terres devenues totalement ou partiellement impropres à la culture(13).

8. Ainsi, examiner les fonds d’indemnisation et de garantie c’est, d’emblée, être confronté à une diversité réelle du point de vue de leur champ de compétences. S’ajoute à cela une grande variété des règles juridiques applicables en fonction des fonds, règles qui nécessitent, d’ailleurs, pour certaines, que les budgets qui leur sont alloués soient suffisamment importants(14). Dès lors, dans le domaine des fonds d’indemnisation et de garantie, le caractère pluriel est la caractéristique première qui ressort notamment, mais pas seulement, au regard des risques pris en charge par ces structures, exigeant, selon certains, la mise en place « d’un socle commun »(15).

 

9. Néanmoins, une étude attentive oblige à ne pas en rester à cette appréciation immédiate puisqu’il existe une certaine homogénéité des structures créées tenant notamment aux risques pris en compte, toute proportion gardée. En premier lieu, elles peuvent être classées par catégories atténuant ainsi l’impression de « patchwork juridique ». D’abord, on peut regrouper les fonds en s’appuyant sur la nature des risques pris en compte. Ainsi, il y a les risques sociaux sinon sociétaux (circulation, chasse, terrorisme, infraction, risques technologiques, activités minières) aux côtés desquels se trouvent les risques sanitaires (V.I.H. post-transfusionnel ou par injection de produits dérivés du sang, hépatite C post-transfusionnelle, poussières d’amiante, aléa thérapeutique, épandage agricole de boues d’épurations urbaines ou industrielles rendant les terres impropres à la culture du fait de la survenance d’un dommage écologique ou de la réalisation d’un risque sanitaire) et les risques calamiteux (calamités agricoles). Ensuite, un autre critère peut être retenu : celui de la responsabilité avérée (V.I.H., amiante) ou non avérée (calamités agricoles, terrorisme, infractions pénales, accidents de circulation et de chasse, accidents médicaux) de l’Etat dans la réalisation du risque(16). Ainsi, la présentation catégorielle des risques pris en compte nous éloigne du sentiment immédiat d’absence d’homogénéité des risques indemnisés. En deuxième lieu, tous les fonds sont destinés à indemniser des risques qui se sont réalisés. En troisième lieu, il existe un point commun fondamental entre tous ces risques : la volonté du Parlement, in fine, de les traiter de manière spécifique(17), par une réponse politique et peut-être parfois électoraliste, en sortant ainsi du schéma classique assurance/responsabilité. Même si, par exemple avec le F.I.V.A. et l’O.N.I.A.M., l’action devant eux n’interdit pas le recours au juge alors que la voie contentieuse peut être la seule suivie par les victimes ne saisissant pas le fonds. En quatrième lieu, les caractéristiques propres aux risques indemnisés soulignent aussi une certaine homogénéité. Tout d’abord, ils ont un caractère collectif même s’ils touchent, tous, un individu et qu’ils concernent, à chaque fois, un drame personnel. Mais, les conséquences des risques indemnisés concernent un grand nombre de personnes (il y a ainsi une agrégation de celles-ci leur donnant une dimension collective) et même impactent la collectivité dans son ensemble et dans toutes ses dimensions (humaines, morales, économiques, environnementales…), comme en attestent par exemple le drame de l’amiante (cette fibre pourrait entraîner le décès de 100 000 personnes), celui des contaminations par le V.I.H. et par l’hépatite C, les infractions, les actes terroristes, les risques technologiques aussi, les préjudices issus de l’épandage de boues mais également, sévérité accrue sur les routes oblige, les accidents de la circulation dont l’auteur a pris la fuite ou n’est pas assuré du fait du retrait de son permis, voire de son annulation… D’ailleurs, le financement par une communauté d’individus ou par la solidarité nationale ou collective peut s’expliquer par le caractère collectif du risque pris en compte. Ensuite, ce sont des risques inacceptables aux yeux de la représentation nationale(18), car source d’injustices fragrantes, qui conduisent à la naissance de fonds soit parce que l’auteur du préjudice est inconnu, non assuré (accident de la circulation, de chasse, acte médical), soit parce que la victime aurait beaucoup de difficultés à obtenir réparation devant les juridictions (amiante, terrorisme, infraction, aléa médical…), soit parce qu’il s’agit de venir en aide au milieu agricole touché par des calamités ou parce qu’il faut rassurer les agriculteurs et les propriétaires de terres agricoles objet d’épandages tout en leur garantissant une indemnisation lorsque leurs terres sont souillées, rendant impossible sinon difficile leur utilisation. Au-delà, seuls des risques aux effets graves sinon très graves vont donner lieu à la mise en place d’un procédé d’indemnisation, tels l’exposition à des fibres d’amiante extrêmement dangereuses car très mortifères, le V.I.H., l’hépatite C, les actes terroristes ainsi que les infractions mais aussi les effets de l’épandage de boues urbaines ou industrielles. Enfin, les risques sont exceptionnels par leur gravité (19) alors que le fait générateur est souvent exceptionnel comme c’est le cas des risques technologiques, des calamités agricoles, de l’amiante ou du terrorisme par exemple. Quoiqu’il en soit, ce sont des dommages perçus par le législateur comme spécifiques qui le conduisent à créer des fonds ou à élargir les attributions de ceux qui existent déjà.

10. Ainsi, les fonds créés relèvent non pas d’un régime juridique unique mais de différents régimes tant en ce qui concerne leur nature juridique, les modalités de leur saisine, les actions contentieuses éventuelles, mais aussi les risques dont les effets sont pris en compte au nom d’une spécialisation réelle voulue par le législateur. Il existe, néanmoins, des éléments ayant trait aux risques pris en charge qui, loin, naturellement, de permettre d’affirmer l’existence d’une uniformité, amènent à déceler des points communs dans la logique des fonds d’indemnisation et de garantie.

 

11. Seuls certains risques collectifs, graves et exceptionnels donnent lieu à la création d’un fonds sinon à l’extension des attributions de fonds existants (1), ce qui peut être expliqué (2).

 

12. Dès 1951, le législateur a cantonné le champ de compétences du premier fonds créé. Ainsi, le fonds de garantie contre les accidents de la circulation avait une attribution unique et exclusive révélée par sa dénomination. D’autres exemples sont aussi probants, comme ceux, plus récents, du F.I.T.H., du F.I.V.A. Ainsi, des fonds ont en charge l’indemnisation des effets d’un risque.

13. Néanmoins, en fonction de l’évolution de la société, des dangers qui la caractérisent et de la perception qu’en ont la population et les élus de la Nation, qui vont mutuellement s’influencer, le législateur a, parfois, et même souvent, eu égard au petit nombre de fonds créés, élargi les risques pris en compte par tel ou tel fonds. Tel est le cas du fonds de garantie contre les accidents de la circulation, chargé, dès 1966, de l’indemnisation des accidents de chasse et rebaptisé en 2003, F.G.A.O.D., en raison de l’élargissement de ses attributions. Les compétences de l’O.N.I.A.M. ont aussi été étendues depuis au V.I.H. post transfusionnel, à l’hormone extractive de croissance, aux vaccinations obligatoires. Néanmoins, les très graves conséquences des contaminations par l’hépatite C n’ont pas amené le législateur, avant 2008, à dépasser le traitement exclusivement juridictionnel réservé aux victimes(20) alors cependant qu’il y a plus de victimes à ce titre que de contaminés par le V.I.H... Il est vrai que l’émotion suscitée par le scandale du V.I.H., contrairement à la contamination par l’hépatite C, et ainsi le contexte très particulier de l’époque, expliquent en partie l’attitude du législateur. Néanmoins, depuis la loi du 17 décembre 2008, évolution remarquable, l’O.N.I.A.M. est désormais chargé « de l’indemnisation des victimes de préjudices résultant de la contamination par le virus de l’hépatite C causée par une transfusion sanguine de produits sanguins… ». Une loi du 1er juillet 2008 a étendu les compétences du F.G.V.T.I. puisqu’il peut être saisi par les parties civiles d’une demande d’aide au recouvrement lorsque la personne condamnée au paiement notamment de dommages-intérêts ne les a pas payés volontairement et qu’elles ne remplissent pas les conditions pour être indemnisées par une C.I.V.I. (article 706-15-2 du Code de procédure pénale)(21).

14. Il n’empêche que certains risques de nature collective, d’une gravité réelle et de caractère exceptionnel n’ont pas conduit ou n’amèneront peut-être pas le Parlement à mettre en place un fonds. Tout d’abord, il y a l’éther de glycol qui, selon certains, est aussi dangereuse que les poussières d’amiante. Or, jusqu’à présent, le Parlement n’a pas donné naissance à un nouveau fonds, ni élargi les attributions de l’O.N.I.A.M. qui pourrait légitimement se voir attribuer compétence. Ensuite, il y a les drames liés à l’emploi du diéthylstilbestrol, hormone de synthèse commercialisée notamment sous le nom de distilbène(22). Enfin, les essais nucléaires réalisés par la France en Algérie (de 1960 à 1967) puis en Polynésie française jusqu’en 1998 ont pu avoir des conséquences graves pour les 150 000 militaires ayant travaillé sur ces sites et les populations vivant autour. Après de longs atermoiements, le Ministre de la défense a, déposé, devant l’Assemblée nationale, un projet de loi devant permettre « la réparation des conséquences sanitaires des essais nucléaires français »(23). Devant la commission de la défense nationale et au cours des débats en séance à l’Assemblée nationale, sont apparues des réserves sinon des critiques tenant particulièrement au risque de partialité de la structure créée(24). En effet, serait institué un « comité d’indemnisation », non doté de la personnalité juridique, chargé de vérifier si les conditions d’indemnisation sont réunies, notamment si l’existence d’un lien de causalité entre la maladie et l’exposition « peut être regardé comme possible », qui pourrait faire procéder à des investigations ou les réaliser lui-même, demander tous renseignements utiles à l’Etat, aux collectivités publiques, organismes gestionnaires de prestations sociales et aux assureurs. Ce comité adresserait, in fine, « une recommandation » au Ministre de la défense, qui notifierait alors « son » offre d’indemnisation ou le rejet de la demande à l’intéressé. Afin d’éviter tout risque de partialité, et sur invitation de la commission de la défense nationale de l’Assemblée nationale, il a été ajouté que « le comité respecte le principe du contradictoire ». Mais pour certains députés, il aurait fallu donner naissance à un fonds d’indemnisation, solution, à leurs yeux, de nature à assurer une objectivité totale dans l’indemnisation, alors que de son côté, le Gouvernement, dans son projet de loi, excluait justement cette solution. Même s’il est écrit que « le comité respecte le principe du contradictoire », on peut légitimement craindre que cela ne suffise pas à éloigner le spectre de position manquant d’objectivité d’autant que le comité ne fera qu’une « recommandation » au Ministre et que ce dernier était opposé à la présence des associations au sein du comité. Ministre qui sera seul à décider. La seule véritable garantie résidera donc, une fois encore, dans le juge administratif qui pourra être saisi, naturellement, de la décision prise par le Ministre. Le Parlement a adopté la loi relative à la reconnaissance et à l’indemnisation des victimes des essais nucléaires français, loi publiée au tout début de l’année 2010(25). Elle reprend, pour l’essentiel, les éléments retenus au cours des débats devant l’Assemblée nationale présentés plus haut. Elle donne ainsi naissance non pas à un fonds d’indemnisation mais à un comité d’indemnisation chargé d’examiner si les conditions de l’indemnisation, posées par l’article 3, sont réunies. Si tel est le cas, « l’intéressé bénéficie d’une présomption de causalité à moins qu’au regard de la nature de la maladie et des conditions de son exposition le risque attribuable aux essais nucléaires puisse être considéré comme négligeable » (article 4 II). Le comité présente une « recommandation » au Ministre de la défense, dans le respect du principe du contradictoire. De nombreux éléments de la procédure adoptée par le Parlement sont semblables à ceux que l’on rencontre souvent lorsque le Parlement crée un fonds (un encadrement dans l’espace, dans le temps et eu égard aux personnes concernées, une réparation intégrale, l’absence de démonstration d’un comportement fautif, des pouvoirs d’investigation réservés à la structure créée, le désistement de toute action juridictionnelle en cours du fait des mêmes chefs de préjudices en cas d’acceptation de l’offre…). Cela pourrait laisser croire qu’au-delà des mots employés, la réalité est différente. Mais, justement, il ne s’agit ici que d’un rapprochement entre la création d’un fonds et la mise en place de ce comité. Tout d’abord, parce que le Gouvernement, suivi par l’Assemblée nationale et le Sénat, a exclu la création d’un fonds. Ensuite, si l’une des fonctions attribuées au fonds consiste, le plus souvent (la prudence s’impose en raison de l’hétérogénéité des solutions consacrées(26)), à faire une offre d’indemnisation, tel n’est pas le cas ici puisque ce n’est pas l’organe créé qui fera l’offre ou refusera de faire droit à la demande, ni d’ailleurs qui versera l’indemnisation, mais l’Etat, ce qui exigera du juge administratif une réelle vigilance. Il est, d’ailleurs, inapproprié de qualifier « comité d’indemnisation » une structure qui ne fera pas l’offre d’indemnisation mais se contentera de faire au Ministre « une recommandation sur les suites qu’il convient de… donner ». Enfin, parce que l’un des buts souvent recherchés par le procédé des fonds (particulièrement avec le F.I.V.A. et l’O.N.I.A.M.) consiste à ce que les victimes privilégient la voie de l’indemnisation par un fonds, dont l’indépendance est assurée, et non celle de la réparation par un juge. Or, le risque est grand que les victimes, méfiantes, d’essais nucléaires saisissent immédiatement le juge. Néanmoins, en raison de l’extrême variété des structures créées par le législateur, il est difficile, au final, de caractériser avec précision ce qu’est un fonds d’indemnisation ou de garantie et comment il fonctionne. En définitive, la loi relative à la reconnaissance et à l’indemnisation des victimes des essais nucléaires confirme deux choses. Tout d’abord, la décision de créer ou non un fonds reste fondamentalement politique. Ensuite, tous les risques ne donnent pas lieu à création d’un fonds même si les solutions retenues s’en approchent.

15. Le législateur est donc un révélateur, au sens photographique, puisqu’il lui appartient d’ériger en risque indemnisable les conséquences de tel ou tel risque.

 

16. L’une des raisons expliquant l’attitude mesurée du Parlement tant dans la création de nouveaux fonds que dans l’extension des attributions des fonds existants tient sans doute au coût financier. En effet, lorsque le législateur envisage de créer un fonds chargé d’indemniser les effets de tels ou tels risques, il ne peut pas, au-delà des autres considérations en présence, pourtant tout aussi importantes (drame des victimes, injustice de leur situation, comportement passé discutable de l’Etat…), faire abstraction du coût financier que génèrera la naissance de cette structure, de la détermination du ou des financeurs et aussi de la ventilation du financement entre ceux-ci. Ainsi, le législateur peut souhaiter, si le risque dont l’indemnisation par un nouveau fonds est discuté, ne pas trop ponctionner les finances de l’Etat gravement déficitaires. La même remarque l’emporte pour un financement mis, en partie, à la charge de la sécurité sociale dont on connaît le déficit abyssal et récurrent depuis des années. Ainsi, la question de la création d’un fonds tout particulièrement impose la prise en compte du coût supposé que cela aura sur les finances publiques. L’Etat y regardera à deux fois avant de finaliser ce projet à moins que les pressions sociales, voire des solutions jurisprudentielles l’amènent à réagir ou tout simplement, qu’il se réserve la possibilité de ne pas participer, tous les ans, au financement, comme cela fut le cas avec le F.I.V.A. En effet, le Parlement - et donc l’Etat - rechigne, parfois(27), à financer le F.I.V.A. faisant peser sur la branche accidents du travail/maladies professionnelles la majorité du financement. Ainsi, depuis la mise en place du F.I.V.A., les dotations de la branche AT/MP représente 88% du total. Certes, cette disproportion s’explique, aussi, par le rôle de cette branche de la sécurité sociale qui compte une proportion très importante de victimes salariées.

17. Si le Parlement ne crée pas systématiquement de nouveaux fonds pour faire face aux effets de certains risques, c’est aussi pour ne pas déresponsabiliser les auteurs de préjudices puisque les fonds, tout particulièrement s’ils interviennent à titre principal, excentrent l’auteur du préjudice. Le dialogue s’établissant en principe entre le fonds et la victime puisque la question de la responsabilité est déconnectée de celle de la réparation. Néanmoins, l’action subrogatoire, généralement reconnue à chaque fonds, doit permettre de faire resurgir la responsabilité des auteurs du préjudice soulignant ainsi le lien entre l’indemnisation procurée par les fonds et la réparation pesant sur le responsable, sous réserve qu’elle soit mise en œuvre ou qu’elle soit retenue.

18. Puisque la création d’un fonds s’explique souvent par la difficile sinon impossible identification des responsables (amiante, terrorisme, infractions, accidents de la circulation et de chasse, aléas thérapeutiques) et (ou) la délicate détermination du nombre de victimes (amiante), ce qui nécessite la mise en place d’un mécanisme d’indemnisation rapide, facilitée où la saisine du juge ne doit intervenir qu’à la marge, encore faut-il que de telles circonstances existent et qu’elles amènent le Parlement à agir en ce sens. Tel est aussi le constat qui l’emporte au regard du fonds de garantie des risques liés à l’épandage agricole des boues d’épurations puisqu’une double condition limite son intervention : l’état des connaissances scientifiques au moment de l’épandage ne pouvait laisser entrevoir ni le risque ni sa concrétisation et « ce risque ou ce dommage n’est pas assurable par les contrats d’assurance de responsabilité civile du maître d’ouvrage ».

19. Ainsi, au fil des décennies, le Parlement répugne à multiplier les créations de fonds(28), privilégiant parfois une extension des compétences de structures existantes et rarement la mise en place d’un nouveau fonds. Il laisse alors les victimes de risques collectifs non indemnisées dans des situations difficiles puisque seule la voie juridictionnelle de la responsabilité, avec son lot de règles contraignantes, s’offre à elles au-delà du mécanisme de l’assurance qui, selon certains assureurs, serait proche de ses limites économiques. Reste à se pencher sur les financements des fonds chargés d’indemniser certains risques.

 

20. Vouloir faciliter l’indemnisation des conséquences de certains risques implique de choisir un mode de financement des fonds efficace, source de rentrées d’argent conséquentes et pérennes. Le financement des fonds doit permettre, par une gestion performante et raisonnée, de réserver la majeure partie de ce financement à l’indemnisation des risques pris en charge. La part de financement destinée aux charges en personnel, en locaux, au titre des avocats et des expertises devant être faible, il en va de la crédibilité des fonds. S’offre alors au Parlement trois principaux contributeurs : l’Etat, la sécurité sociale et les assurés. Le législateur, en 2006, en ce qui concerne l’épandage de boues, a fait des producteurs de celles-ci, la source du financement du fonds mis sur pied grâce au versement d’une taxe. Ainsi, le financement des fonds, d’abord, repose sur la solidarité collective (A) mais va aussi, ensuite, au-delà de la solidarité collective (B).

 

21. Face à des risques collectifs, aux effets graves, voire très graves, exceptionnels et intolérables, le législateur, outre la création d’un fonds et la détermination des modalités d’agissement de celui-ci et devant celui-ci, doit aussi mettre sur pied un financement qui permette d’assurer un fonctionnement optimal de la structure créée. Or, le montant des financements retenus tient, d’abord, aux buts assignés aux fonds et aux conditions de leur saisine (1) alors, ensuite, que les modalités de financement révèlent, souvent, un lien entre le ou les contributeurs et l’objet voire les buts assignés au fonds (2).

 

22. L’ampleur du financement va dépendre étroitement, d’abord, de la mission sinon des compétences attribuées au fonds. D’autant que le caractère justement collectif des risques pris en charge laisse présager un niveau élevé sinon très élevé de dépenses. Car, plus le risque a produit d’effets sur un grand nombre de personnes, et plus le montant total des indemnisations sera fort, exigeant, en amont, un budget de fonctionnement permettant de faire droit aux demandes. Dès lors, en fonction de la nature du risque ou des risques source de préjudices, le budget de la structure d’indemnisation sera plus ou moins conséquent pour assurer la pérennité de son action. L’exemple du F.I.V.A. est significatif en raison de l’ampleur du nombre de victimes exigeant, outre la réponse législative portant création de cet établissement public, de lui attribuer une enveloppe financière très importante(29). Ainsi, depuis sa création, les dotations prévues par les lois de finances et les lois de financement de la sécurité sociale s’élèvent à 2,325 milliards d’euros, le F.I.V.A. ayant distribué plus de 2,037 milliards d’euros(30). L’O.N.I.A.M., quant à lui, s’est vu doté, depuis 2002,de plus de 360 millions d’euros et a versé, pour le seul exercice 2008, 71,6 millions d’euros (au titre des accidents médicaux, du V.I.H. et des vaccinations obligatoires). Pour le F.G.A.O.D., il était très difficile d’obtenir des chiffres autres que ceux qui se trouvaient sur son site internet présenté sous forme de graphique dont la précision n’est pas la principale qualité… Néanmoins, il existe désormais un dossier de presse (diffusé en 2009) dans lequel il est notamment mentionné les éléments du budget 2008. Il ressort de ce document que la contribution des assureurs et des assurés s’élève à 299 millions d’euros. Même si nous ne disposons pas du chiffre officiel des versements réalisés au titre de l’indemnisation, ce fonds aurait versé depuis 1994, plus de 1300 millions d’euros au titre des seuls accidents de la circulation alors que le coût de l’extension de ses compétences aux conséquences des risques technologiques a été évalué à 60 millions d’euros… par an. Au titre des infractions, plus de 2930 millions d’euros ont été versés depuis 1994.

23. Mais l’ampleur du financement dépend, aussi, des conditions posées par le législateur, ouvrant droit à indemnisation. Certaines d’entre elles, pour le moins restrictives, sont de nature à limiter le nombre de demandes d’indemnisation, ce qui a nécessairement un impact sur le montant du financement (seuls certains types de préjudices peuvent être indemnisés(31), le préjudice doit être survenu en France(32), un seuil de gravité est imposé(33), les victimes doivent être de nationalité française(34)). Au-delà, le législateur impose parfois une intervention subsidiaire des fonds, qui peut « soulager » leur budget puisqu’il appartient aux victimes de rechercher, d’abord, la personne tenue de réparer le préjudice, avant, dans le cas contraire, de saisir le fonds. Enfin, une mutualisation des moyens existe parfois, devant conduire à diminuer les coûts de fonctionnement, ce qui peut avoir un impact sur le montant du financement alloué (F.I.V.A. et O.N.I.A.M., gestion du F.G.V.T.I. confiée au F.G.A.O.D.(35)). Les possibilités d’indemnisation au titre de l’épandage agricole des boues d’épuration sont pour le moins limitées puisque, non seulement le risque ou le dommage ne doit pas être assurable par les contrats d’assurance de responsabilité civile du maître d’ouvrage, mais aussi le risque ne pouvait pas être connu au moment de l’épandage. D’autres conditions moins restrictives justifient que les fonds soient dotés d’un budget suffisant. Tout d’abord, certains fonds sont chargés d’indemniser tous les préjudices et pas seulement les préjudices à la personne(36), et, parfois, la règle de l’indemnisation intégrale prévaut(37). Ensuite, le législateur n’impose pas toujours que les victimes soient de nationalité française(38), ni que le drame soit survenu en France(39). Au-delà, les fonds agissent, souvent, à titre principal, les victimes pouvant ainsi les saisir directement ce qui implique un budget conséquent, puisqu’ils sont en première ligne(40). Certains fonds conjuguent des conditions à l’indemnisation restrictives avec des conditions moins contraignantes.

24. L’ampleur du financement doit tenir compte également de l’information auprès des victimes sur l’existence d’un système d’indemnisation et donc de l’afflux éventuel de dossiers qui doit être évalué au moment de la fixation du budget.

25. En définitive, il est très difficile de déterminer à l’avance la dotation nécessaire des fonds d’indemnisation et de garantie puisque celle-ci est étroitement liée principalement, mais pas seulement(41), au montant des futures indemnisations qui seront versées.

 

26. Les solutions adoptées, au-delà d’une hétérogénéité de façade, ont pour caractéristique commune de prendre appui sur une solidarité ou plus exactement sur des formes de solidarité qui ne sont pas sans rapport avec l’objet, sinon les finalités assignées aux fonds créés. En effet, très souvent, lorsque le Parlement décide de créer un fonds, le choix du ou des financeurs est en rapport direct avec le ou les buts réservés à ce dernier(42).

27. Alors que l’on pourrait imaginer un législateur disposant d’un panel important de contributeurs potentiels, il n’en est rien. En effet, il n’en existe que trois : l’Etat, la Sécurité sociale et les assurés au titre seulement de certains contrats d’assurance auxquels s’ajoutent, après la création du fonds de garantie des risques liés à l’épandage agricole des boues d’épuration, les producteurs de boues. Justement, les choix adoptés par le Parlement doivent être analysés. Parfois, l’Etat n’est pas associé au financement comme en attestent le F.G.A.O.D., le F.G.V.T.I. et le fonds de garantie des risques liés à l’épandage agricole des boues d’épurations urbaines ou industrielles où l’intervention de l’Etat reste l’exception car elle prend les traits d’avances seulement si les dommages excèdent ponctuellement la capacité d’indemnisation du fonds. Souvent, le législateur a associé plusieurs contributeurs parmi lesquels l’Etat. Il est seulement l’un des contributeurs qui d’ailleurs ne se réserve pas, souvent, la part de financement la plus importante. Le F.G.C.A. est le premier à associer l’Etat à d’autres financeurs. Cela s’explique par la volonté législative d’adresser un signal fort aux agriculteurs français sur l’implication de l’Etat dans les aides apportées au titre des calamités agricoles et par le souhait de soulager les finances de ces derniers qui seraient mises à mal s’ils étaient seuls à participer au financement. En revanche, la loi portant création du F.I.T.H. ne précisait pas les modalités de financement se contentant de renvoyer à une loi ultérieure. Au final, ce fonds était alimenté, notamment, par des subventions de l’Etat et des contributions apportées par les entreprises d’assurance (décret n°92-183 du 26 février 1992, article 16). Le souci d’associer l’Etat fut justifié par la nécessité que ce fonds soit doté, rapidement, de moyens financiers permettant d’assurer une indemnisation des victimes. Le F.I.V.A. est financé par une contribution versée par la branche accidents du travail/maladies professionnelles et une autre à la charge de l’Etat. La participation de l’Etat au financement du F.I.V.A s’explique par le souci non seulement d’adresser un signal fort aux victimes comprenant qu’elles ne sont pas oubliées mais aussi d’associer l’Etat à la réparation des conséquences de l’exposition à l’amiante, en sa qualité d’employeur, mais aussi en tant que responsable, pour partie, de ce drame. L’O.N.I.A.M., outre la dotation globale versée par les organismes d’assurance maladie obtient plusieurs dotations de l’Etat (au titre des vaccinations obligatoires et des contaminations transfusionnelles par le V.I.H.) et une dotation provenant de l’Etablissement français du sang depuis la loi du 17 décembre 2008.

28. Quelle signification donner alors à ces modes de financement ? Ils sont liés à la nature de la solidarité que le législateur décide de retenir puisque c’est au nom de celle-ci que les fonds voient le jour. Mais alors, de quelle solidarité est-il question ? A priori, puisque les fonds créés le sont en application de l’alinéa 12 du préambule de la Constitution de 1946 aux termes duquel Nation et solidarité sont associées en cas de calamités nationales et que les travaux parlementaires et les lois justifient, parfois, la création de ces fonds, sinon certaines de leurs compétences, au nom de la solidarité nationale, il faudrait en conclure qu’il est question d’une solidarité nationale. Puisqu’elle peut être définie comme une solidarité au sein d’un groupe prenant appui sur la fraternité(43), elle paraît impliquer l’intervention de la Nation et donc de l’Etat grâce à l’adoption de lois, mais aussi de financements de préjudices prenant appui sur l’impôt, expression la plus caractéristique de la solidarité nationale.

29. Or, puisque certains fonds ne sont pas financés par l’Etat (F.G.A.O.D., F.G.V.T.I.), la qualité des contributeurs ne permet pas de considérer que la solidarité nationale soit le fondement de leur création. S’il existe une solidarité, elle prend sa source au sein de la communauté des assurés, du moins de certains, et non auprès de tous les membres de la Nation. Il s’agit donc d’une solidarité collective et non nationale d’autant que pour les infractions et les actes de terrorisme, la nationalité française n’est pas toujours exigée.

30. Mais, lorsque l’Etat participe financièrement, peut-on pour autant faire état de solidarité nationale ? A priori, rien ne semble s’y opposer. Pourtant, tout est loin d’être simple au regard de certains exemples. Le financement du F.I.V.A. a ceci de particulier que la participation financière de l’Etat est beaucoup moins importante que celle de la branche accidents du travail/maladies professionnelles de la sécurité sociale, financée par les seuls employeurs. En dépit de cette disparité de financement, la seule présence de l’Etat dans le financement amène à considérer que la solidarité nationale constitue le fondement de ce fonds. D’autant que certains parlementaires, au cours des débats, se sont référés à cette dernière. Néanmoins, des travaux préparatoires expliquent la participation financière de l’Etat notamment en sa qualité d’employeur alors que la loi met au même niveau le financement par l’Etat et celui issu de la branche accidents du travail/maladies professionnelles de la sécurité sociale. Dès lors, l’Etat financerait le F.I.V.A. essentiellement en qualité d’employeur. L’O.N.I.A.M., de son côté, est principalement financé par l’assurance maladie, le financement par l’Etat est marginal. Le rattachement à la solidarité nationale s’imposerait donc car la protection sociale assurée par la sécurité sociale s’inscrit complètement dans le principe de solidarité nationale tel que cela ressort du Code de la sécurité sociale(44). Pourtant, la loi du 4 mars 2002 paraît souligner que la solidarité nationale ne constitue pas, systématiquement, le fondement de l’indemnisation. Ainsi, à la lecture de certains articles du Code de la santé publique(45), il semble que l’indemnisation ne prenne pas appui automatiquement sur la solidarité nationale. En effet, l’indemnisation des préjudices liés à l’hormone de croissance, à l’hépatite C post transfusionnelle et aux vaccinations obligatoires ne s’appuie pas, en tout cas explicitement, sur le principe de solidarité nationale, pas même, chose plus curieuse, que l’indemnisation des contaminations par le V.I.H. alors que la solidarité nationale avait été invoquée en 1991 au sujet du fonds créé pour faire face à ce drame. Il y a, ainsi, une imprécision législative regrettable.

31. Au final, la répartition du financement entre plusieurs contributeurs participe à la détermination du type de solidarité privilégiée même si, s’ajoute le désir parlementaire d’associer la Nation dans l’indemnisation de l’inacceptable au nom de la solidarité nationale. Le caractère par trop restrictif de l’expression « solidarité nationale » devrait néanmoins aboutir à utiliser celle de « solidarité collective » constituant le fondement des fonds d’indemnisation et de garantie.

 

32. Le financement des fonds et ainsi le financement d’une très large partie des risques collectifs, largement assuré au nom d’une solidarité, passe aussi, une fois les victimes indemnisées, par l’action des fonds contre les responsables de préjudices, au titre de la subrogation (1), sous le contrôle vigilant des deux ordres de juridictions (2).

 

33. Si, de toute évidence, la part la plus importante du financement des fonds est mise à la charge d’une communauté ou (et) de l’Etat, il n’en reste pas moins vrai qu’il existe d’autres sources de financement consacrées par le législateur(46). A côté de « la réalisation de valeurs mobilières et immobilières » (F.G.A.O.D.), des « subventions inscrites au budget de l’Etat » (F.G.C.A.), d’une « dotation spéciale du budget de l’Etat » (F.G.C.A.), des versements effectués par l’Etat (O.N.I.A.M. au titre des vaccinations obligatoires, du V.I.H. et de l’hépatite C), d’une dotation versée par l’Etablissement français du sang (O.N.I.A.M.), des revenus de fonds placés (F.G.A.O.D., F.G.C.A., F.I.V.A.), des dons et legs (F.I.V.A.), une place particulière doit être réservée aux recours subrogatoires que peut exercer la majorité des fonds à l’exception du fonds de garantie des risques liés à l’épandage agricole des boues d’épuration urbaines ou industrielles. En premier lieu, la subrogation doit permettre d’écarter une déresponsabilisation du ou des auteurs du préjudice, ce que le Conseil d’Etat a eu l’occasion d’énoncer clairement(47). Elle constitue ainsi une action en responsabilité n’ayant pas seulement une dimension morale. En second lieu, les textes législatifs et réglementaires faisant état des recettes propres à chaque fonds font souvent référence à l’action subrogatoire, conçue, dès lors, comme un mode de financement à part entière du fonds lui-même(48). En troisième lieu, la subrogation est parfois placée juste après la ou les contributions exigées (F.G.A.O.D., F.I.V.A.). Cela démontre que pour le législateur mais aussi le pouvoir exécutif, cet instrument n’a rien de dérisoire mais, au contraire, il devrait constituer une source importante de financement des fonds créés. Ainsi, la subrogation, parce qu’elle doit permettre de reporter le poids définitif des indemnisations sur le ou les auteurs du préjudice, constitue une forme de financement, qui devrait aboutir à réaliser une opération blanche faisant « porter le poids financier de l’indemnisation »(49) sur les responsables de dommages. Les actions subrogatoires devraient donc participer à équilibrer les comptes de chaque fonds. Néanmoins, le produit des recours subrogatoires ne constituera qu’une part des recettes des fonds et sera pour le moins aléatoire en raison des caractéristiques mêmes du mécanisme de la subrogation. En effet, la mise en œuvre d’actions subrogatoires est source de difficultés réduisant l’efficacité que devrait avoir ce procédé. Tout d’abord, encore faut il que l’auteur du préjudice puisse faire l’objet de cette action en garantie, ce qui n’est pas toujours le cas comme le démontre le drame de l’amiante aux responsables parfois disparus. Ensuite, il est des événements rendant difficile l’identification d’un ou de responsables et, ainsi, l’exercice d’une action en subrogation (par exemple accidents de la circulation, actes de terrorisme a fortiori s’ils surviennent à l’étranger). Au-delà, il faut que le fonds dispose des moyens lui permettant d’exercer ses actions subrogatoires, ce qui n’est pas toujours le cas comme en atteste le rapport 2007 du F.I.V.A.(50). Le manque de moyens humains conduisant fort logiquement, puisque cela reste la fonction première des fonds, à présenter des offres d’indemnisation et à se consacrer aux actions subrogatoires dans la mesure du temps encore disponible. Qui plus est, le Parlement conditionne parfois le recours subrogatoire à l’existence d’une faute, qui peut ne pas être démontrée ou ne pas exister. Tel fut le cas avec le F.I.T.H. Dès lors, en l’absence de faute, point d’action subrogatoire et corrélativement de financement, à ce titre, de ce dernier. Le Conseil d’Etat est, au demeurant, très vigilant sur le respect de cette condition(51). Or, la preuve d’une faute l’emporte toujours avec l’O.N.I.A.M. dans sa mission d’indemnisation des victimes du V.I.H.52(52) et de l’hépatite C mais aussi à l’égard, notamment, d’un professionnel de santé, d’un établissement ou d’un service à l’origine d’un préjudice issu d’une infection nosocomiale grave pour lequel, l’action subrogatoire ne pourra être qu’exceptionnelle puisqu’il est indispensable de découvrir une « faute établie de l’assuré à l’origine du dommage, notamment le manquement caractérisé aux obligations posées par la réglementation en matière de lutte contre les infections nosocomiales »(53). En revanche, le droit de subrogation reconnu au F.G.A.O.D.(54), au F.G.C.A. et au F.G.V.T.I. n’est pas conditionné, dans les textes, par l’existence d’une faute. En ce qui concerne le F.I.V.A., le législateur précise d’emblée que le « fonds est subrogé, à due concurrence des sommes versées, dans les droits que possède le demandeur contre la personne responsable du dommage » et les personnes tenues à un titre quelconque d’en assurer la réparation, sans que soit mentionnée, dès lors, la nécessité d’une faute. Ce n’est qu’ensuite qu’il est fait référence à l’action du F.I.V.A. devant les juridictions civiles et au titre du contentieux de la sécurité sociale « notamment dans les actions en faute inexcusable ». Néanmoins, dans l’ensemble de ces situations préjudiciables, il n’existe qu’un cas de responsabilité sans faute consacrée par la jurisprudence et ayant donné lieu à une action subrogatoire contre l’auteur non fautif(55), les autres portant sur une responsabilité pour faute. Dès lors, si la faute est exigée au stade de l’obligation à la dette, il paraît logique que l’action en subrogation ne puisse être menée qu’au titre d’une faute prouvée ou présumée(56) de l’auteur du préjudice. Enfin, la subrogation n’a d’importance qu’autant que celui qui peut la mettre en œuvre en use pleinement. Or, son utilisation est conditionnée par les choix adoptés par les instances des fonds dont certaines, tel le conseil d’administration du F.I.V.A., sont constituées de personnalités désignées notamment par l’Etat et par les employeurs qui ont une part de responsabilité dans le drame et qui peuvent ainsi, chercher à se protéger d’actions subrogatoires. De son côté, le F.I.T.H. expliquait, en 1998, que le recours subrogatoire risquait « d’entretenir un climat de suspicion… de compliquer encore l’accès des personnes transfusées à leur dossier médical… avec un résultat finalement préjudiciable aux victimes »(57). Le F.I.V.A. conçoit la subrogation moins comme un moyen de récupérer les sommes versées aux victimes que comme un mécanisme utilisé afin qu’elles puissent obtenir une indemnisation complémentaire(58). D’ailleurs, les actions subrogatoires menées par le F.I.V.A., le sont prioritairement au titre de la faute inexcusable de l’employeur (600 recours pour 113 concernant des fonctionnaires(59)). En ce qui concerne les fonctionnaires victimes d’un accident de service ou d’une maladie professionnelle, le F.I.V.A. s’appuie sur l’évolution jurisprudentielle retenue par le Conseil d’Etat en 2003 pour tenter de recouvrer les sommes qu’il leur a versées(60).

34. En définitive, se pose une question cruciale : l’action en subrogation est-elle obligatoire ou constitue-t-elle une faculté pour les fonds ? La question doit être posée car la réponse conditionne évidemment son utilisation. Les lois portant création de fonds utilisent souvent la formule « Le fonds… est subrogé », « Il est subrogé »(61), « l’office est subrogé » dans les droits de la victime. L’indicatif présent signifierait donc que les fonds devraient agir, une fois les victimes indemnisées, contre le ou les auteurs des préjudices. Il apparaît cependant que les fonds se sont attribués la faculté d’agir au titre de la subrogation, avec l’assentiment des plus hautes juridictions françaises(62), alors, par exemple, que le rapport 2004-2005 du F.I.V.A. indique explicitement que l’action subrogatoire est obligatoire(63).

35. Les chiffres concernant les actions du F.G.A.O.D., du F.G.V.T.I. et du F.I.V.A. soulignent le maigre montant des sommes récoltées au titre des actions subrogatoires menées(64). Quoiqu’il en soit l’action subrogatoire est tributaire des circonstances de chaque espèce.

36. Si l’exercice de l’action en subrogation contre des personnes publiques ne pose aucune difficulté lorsque le fonds est financé par les assureurs (F.G.A.O.D. et F.G.V.T.I.), peut-on admettre que les fonds financés par l’Etat (F.I.V.A., F.I.T.H. et désormais O.N.I.A.M.) puissent user de la subrogation à son encontre ? La question a donné lieu à des prises de positions juridictionnelles dépassant, d’ailleurs, cette seule problématique.

 

37. Si le législateur a consacré l’action subrogatoire au bénéfice de la majorité des fonds, précisant parfois certaines de ses modalités d’application, il appartient aux deux ordres de juridictions d’éclaircir les modalités d’emploi de ce procédé. Mais, parce qu’il faudrait consacrer une étude entière à cette problématique, nous préférons aborder seulement les points les plus significatifs retenus par les juridictions administrative et judiciaire. Elles ont été amenées à prendre position à l’égard de certains fonds parmi lesquels le F.I.T.H. et plus récemment, le F.I.V.A., l’O.NI.A.M. et le F.G.V.T.I.

38. Qu’en est-il des juges administratifs ? La consécration d’une responsabilité sans faute des centres de transfusion sanguine en 1995(65) interdisait toute action subrogatoire à leur encontre puisque l’action du F.I.T.H. était conditionnée par la démonstration d’une faute. Restait à savoir si l’Etat pouvait être l’objet d’actions subrogatoires puisque le décret du 26 février 1992 précisait : « Les opérations effectuées par le fonds d’indemnisation comprennent, en recettes, notamment, les subventions de l’Etat, les contributions que peuvent apporter les entreprises d’assurance ». Or, admettre un recours subrogatoire contre ce dernier conduirait donc à le faire contribuer deux fois au financement. Depuis 2004 et la prise en charge par l’O.N.I.A.M. de l’indemnisation des victimes de contaminations par le V.I.H., cette appréciation l’emporte-t-elle toujours puisque l’Etat verse une dotation permettant d’assurer l’indemnisation ? La réponse est conditionnée par le fondement même de ce financement. En effet, si on estime que c’est au nom de la solidarité nationale que l’Etat verse, admettre des actions subrogatoires contre ce dernier conduirait à le mettre doublement à contribution mais sous deux angles différents : il finance le fonds au titre de la solidarité nationale et y contribue également par la subrogation conditionnée par l’existence d’une faute. Cela n’aurait rien de choquant. Après l’instauration du F.I.V.A., s’est posée la question de savoir si les personnes morales de droit public pouvaient être l’objet d’une action subrogatoire. A priori, il conviendrait de répondre négativement puisque l’article 53 de la loi du 23 décembre 2000 portant création du F.I.V.A. ne mentionne aucune personne morale de droit public, mais seulement des personnes privées d’autant que, puisque l’Etat participe, même modestement, au financement, admettre une action subrogatoire contre l’Etat, serait lui demander de financer deux fois le F.I.V.A., ce qui n’aurait pas de sens. Pourtant, la solution ne va pas de soi. D’abord, parce que le principe suivant lequel il ne peut pas y avoir de recours subrogatoires entre deux personnes publiques coauteurs d’un préjudice(66) ne peut être appliqué au F.I.V.A. car il n’est pas coauteur. Ensuite, et surtout, la participation de l’Etat au financement du fonds a été justifiée, par le Gouvernement, en sa qualité d’employeur, argument repris au cours des débats. On pourrait donc concevoir de dissocier la responsabilité de l’Etat au titre de la contamination de ses agents, pour laquelle une action subrogatoire n’aurait aucun sens puisqu’il participe déjà à ce titre au financement du F.I.V.A. et serait alors mis à contribution deux fois sur le même fondement et sa responsabilité du fait de son inaction à utiliser ses attributions réglementaires pour protéger la santé des salariés pour laquelle la subrogation prendrait tout son sens car le financement du F.I.V.A., par l’Etat, ne trouverait pas ici sa justification. Néanmoins, au cours des débats parlementaires, une autre explication, s’ajoutant à la précédente, a été avancée : l’Etat finance le F.I.V.A. parce qu’il n’a pas pris les mesures sanitaires de nature à protéger contre l’amiante. Dès lors, l’Etat participant au financement, pas uniquement en qualité d’employeur, toute action subrogatoire conduirait à le faire contribuer deux fois sur le même fondement, ce qui ne serait pas logique. Pourtant, le texte définitif de la loi place au même niveau l’Etat et la branche accidents du travail/maladies professionnelles, même s’ils ne versent pas une somme identique, ce qui pourrait impliquer que l’Etat finance parce qu’il est employeur. Cela autoriserait des actions subrogatoires contre lui seulement lorsque son inaction dans la protection des salariés est la source de préjudices indemnisés par le F.I.V.A. En tout état de cause, comme pour l’O.N.I.A.M., si l’Etat participe au financement du F.I.V.A. au nom de la solidarité nationale, l’exercice par ce dernier d’une subrogation amènera l’Etat à doublement contribuer, mais sous deux angles différents, a fortiori s’il a commis une faute. La Cour administrative d’appel de Versailles a jugé, en 2007, que le F.I.V.A. pouvait exercer une action subrogatoire notamment contre l’Etat responsable même s’il participe au financement du fonds(67). Le Conseil d’Etat, de son côté, après avoir pour la première fois distingué clairement action subrogatoire et action récursoire(68), a récemment statué sur des actions en subrogation menées par le F.G.V.T.I. Dans un premier arrêt, il a jugé valable le raisonnement suivi par la Cour administrative d’appel de Paris selon laquelle, ce fonds après avoir indemnisé le préjudice causé aux héritiers de la victime d’une agression transfusée et contaminée par le virus de l’hépatite C, peut exercer un recours subrogatoire contre l’Etablissement français du sang qui a fourni les produits sanguins. Le Conseil d’Etat juge que le F.G.V.T.I. « peut exercer un recours subrogatoire à l’encontre non seulement de l’auteur de l’infraction mais également de toute personne tenue de réparer le dommage, notamment parce qu’elle y a concouru dans des conditions de nature à engager sa responsabilité »(69). Cette analyse va au-delà de ce que précise l’article 706-11 du Code de procédure pénale au prix d’une lecture extensive de la formule « personnes responsables » utilisée par ce texte, puisque l’établissement français du sang n’est pas responsable du dommage provoqué par l’agression. Mais, il a lui-même causé une infraction (la contamination) conséquence, elle-même, de l’agression, et il ne doit pas se dégager de sa responsabilité. Cette solution où le lien indirect entre transfusion et agression autorise l’action en subrogation permet ainsi d’éviter que le F.G.V.T.I. assume financièrement les agissements dommageables de l’établissement français du sang. Elle souligne aussi que rien n’interdit l’action subrogatoire contre une personne publique qui ne finance pas le fonds. Dans un second arrêt, le Conseil d’Etat a jugé que l’employeur d’un fonctionnaire, en l’espèce l’Etat, peut voir le F.G.V.T.I. lui demander de rembourser, dans la limite du montant à la charge de celui-ci, les sommes qu’il a versées à la victime de violences commises, eu égard au devoir pour toute collectivité publique de protéger ses agents contre les violences dont ils sont victimes à l’occasion de l’exercice de leurs fonctions, en réparant, le cas échéant, les préjudices ainsi subis, tel que précisé dans l’article 11 de la loi du 13 juillet 1983(70) alors même que la C.I.V.I. s’est prononcée après la condamnation de l’auteur du dommage. Une fois celle-ci intervenue, dans l’hypothèse où le F.G.V.T.I. aurait exercé l’action en subrogation contre la personne publique, solvabilité de celle-ci oblige, cette dernière serait en droit d’user à son tour de la subrogation contre, cette fois, l’auteur des violences.

39. Les juges judiciaires ont retenu, pour leur part, des analyses intéressantes. Tout d’abord, la Cour d’appel de Versailles a jugé, en référé, que si l’O.N.I.A.M. estime que la responsabilité d’un professionnel notamment est engagée, il dispose d’une action subrogatoire, « le fait de lui interdire le recours à une expertise… au motif qu’il n’aurait pas d’intérêt puisqu’une expertise amiable a déjà été diligentée et que l’O.N.I.A.M. a dédommagé la victime, revient à lui refuser le bénéfice de l’action subrogatoire »(71). Ainsi, la Cour souligne la nécessité de bien dissocier la phase préalable à l’indemnisation au cours de laquelle la commission régionale de conciliation et d’indemnisation émettra un avis et la phase post indemnisation par l’O.N.I.A.M. prenant les traits de recours subrogatoires. Ensuite, la Cour de cassation, par un avis rendu en 2006 a considéré que les victimes et leurs ayants droit peuvent, après avoir accepté l’offre du F.I.V.A., mais seulement afin de faire reconnaître l’existence d’une faute inexcusable de l’employeur, soit se maintenir dans une action en faute inexcusable qu’elles ont déjà engagée contre l’employeur, soit être partie prenante dans l’action menée par le fonds en faute inexcusable soit diligenter elles-mêmes cette action lorsque le fonds n’a pas agi(72). Cette solution doit permettre aux victimes de participer à la tentative de démonstration de la responsabilité de leur employeur car comme l’acceptation de l’offre du F.I.V.A. porte seulement sur l’indemnisation du préjudice subi, rien n’interdit de les associer à une action en recherche de faute inexcusable. Au-delà, la haute juridiction judiciaire a jugé que si le F.I.V.A. doit agir en subrogation quand son offre a été acceptée, aucune disposition ne l’oblige à attendre l’acceptation de l’offre dès lors qu’il a versé une indemnité même à titre provisionnel(73). Cela doit permettre une accélération du processus subrogatoire. Enfin, la Cour de cassation retient l’analyse du juge d’appel pour lequel les lettres recommandées adressées à l’auteur, non assuré, d’un accident de la circulation lui demandant le remboursement des sommes versées à la victime « ne se référaient pas expressément à l’existence d’une transaction, n’informaient nullement leur destinataire du droit dont il disposait de contester devant le juge le montant des sommes qui lui étaient réclamées, du délai pendant lequel ce droit à contestation était ouvert et de son point de départ ». Parce qu’il n’y a ainsi aucune référence expresse, le F.G.A.O. D. ne peut opposer une transaction à l’auteur de l’accident. Cette solution qui rompt avec la position adoptée précédemment par la Cour de cassation(74), est loin de satisfaire certains membres de la doctrine(75).

40. Les actions subrogatoires ne sont donc pas assez nombreuses laissant les auteurs de préjudice peu inquiétés au stade de la contribution à la dette. Comme la proposition a pu récemment être présentée(76), il conviendrait de rendre les recours subrogatoires systématiques afin de donner son sens plein et entier au processus de création des fonds d’indemnisation et de garantie (une indemnisation des victimes rapide, facilitée et des auteurs de préjudices placés, ensuite, devant leur responsabilité), tout en faisant de chaque fonds un créancier privilégié.

41. En conclusion, si la justification à la création de fonds d’indemnisation et de garantie réside dans la volonté de faciliter l’indemnisation des victimes et de leurs ayants droit, le législateur ne peut pas faire abstraction d’une donnée incontournable qui influe sur les risques pris en compte et les modalités de leur prise en charge : le financement de ces structures. Les déficits publics chroniques obligent à repenser les modes de financement dès lors que l’Etat et la sécurité sociale sont les contributeurs alors que le financement par les assureurs et, in fine, les assurés, est tout autant imparfait, notamment parce que ceux-ci ont le sentiment d’être systématiquement mis à contribution. Dès lors, seuls des financements mixtes faisant appel à des contributeurs publics et privés peuvent permettre d’éviter les écueils existants tout en envoyant un signal fort à la population : toutes les composantes de la Nation participent à l’indemnisation. Cela serait, de toute évidence, de nature à régénérer notre pacte social.

 

 

 

1. Le Plan de Prévention du Risque Inondation (P.P.R.I.), institué par la loi n° 95-101 du 2 février 1995, vient modifier la loi n°87-565 du 22 juillet 1987. Le décret 95-1089 du 5 octobre 1995 (non codifié) en précise les conditions d’application. Ce P.P.R.I. se présente comme l’un des outils d’une politique plus globale de prévention, qui vise notamment à sécuriser les biens et les personnes. Arrêté par le Préfet, le P.P.R.I. est accompagné d’une cartographie des surfaces exposées aux inondations et il définit de nombreuses mesures de prévention et de protection à mettre en place sur la commune concernée. Dans le détail, le P.P.R.I. indique les secteurs où les constructions sont interdites (zone rouge), et ceux où elles sont autorisées, à condition que des prescriptions particulières soient prises (zone bleue). Ce zonage résulte d’un compromis entre les connaissances directement acquises sur le terrain (appelées retours d’expérience) et les estimations des risques probables établis en tenant compte des facteurs déclenchant (pluies), prédisposant (morphologie, occupation du sol) et aggravant (degré d’urbanisation). Au final, les cartes résultent d’une démarche d’experts (Gout, 1993 ; D’Ercole, 1994 ; Dubois-Maury, 2002 ; Andres et Strappazon, 2007 ; Defossez, 2009).

2. Il n’est pas nécessaire de poursuivre, ici, la présentation détaillée d’un P.P.R.I., bien décrite, par ailleurs, dans la littérature (Gout, 1993 ; Besson, 2005 ; Ledoux, 2005 ; Billet, 2006). Quinze années après son apparition, on compte, pour les 16939 communes françaises concernées par le risque inondation, 6660 communes ayant un PPRI approuvé et 4831 communes dotées d’un P.P.R.I. prescrit (C.E.P.R.I, d’après la D.P.P.R. et M.E.E.D.D.A.T., 2008). En tant que document placé sous l’autorité de l’Etat, ces P.P.R.I. relèvent de la juridiction administrative (Tribunal Administratif, Cour Administrative d’Appel, Conseil d’Etat), susceptible d’être saisie par des particuliers contestant une décision administrative ou une absence de décision. Des litiges ont été introduits en justice au cours de ces dernières années, suite à l’accélération des approbations de ces mêmes P.P.R.I. (www.prim.net). Le contentieux relève généralement d’une contestation en matière d’urbanisme, suscitant des oppositions : soit de la part des particuliers, dont la valeur du patrimoine privé (valeur vénale) peut être amoindrie ou qui subissent une restriction de leur droit de propriété et de construire ; soit de la part des communes, car le P.P.R. peut geler certaines zones ou restreindre le développement urbain du territoire susvisé (M.R.N., 2009).

3. Face à la multiplicité des requêtes, une jurisprudence a vu le jour au fil des années. Certains aspects de la procédure et du contenu des P.P.R.I. ont été précisés, en particulier le champ d’intervention et les méthodes d’élaboration des documents, les modalités de contestation du zonage ou la suprématie des P.P.R.I. sur les plans d’urbanisme. Si le nombre de litiges relatifs aux P.P.R.I. reste relativement faible (37 au 1er février 2008 d’après la Cour des Comptes), ils méritent tout de même que l’on s’y attarde. Le juge se retrouve face à une forte imbrication entre les compétences étatiques et les compétences municipales dans la gestion du risque. Il devra alors, en cas de saisine, préciser qui est responsable et quel est le régime de responsabilité à appliquer. Dans la mesure où les textes peuvent donner lieu à de multiples interprétations, on attend du juge qu’il clarifie la situation.

4. Cet article se structure de la manière suivante. Il faut, tout d’abord, préciser que le maire dispose de compétences propres pour faire face au risque d’inondation, en utilisant notamment ses pouvoirs de police générale (I). Pour autant, le maire est peu associé à la définition des politiques de lutte contre le risque naturel (II). Si ces politiques échouent dans leur fonction préventive, tout laisse à penser que les victimes de la catastrophe vont se tourner vers l’autorité publique qui leur semble la plus proche, autrement dit le maire, pour trouver une explication, une erreur humaine susceptible d’expliquer l’ampleur du dommage. Le juge est ainsi souvent amené à se prononcer sur la part de responsabilité de la commune dans la réalisation du dommage. En réalité, il existe une pluralité de responsable(s) et de responsabilité(s), ce qui rend difficile la lisibilité du droit pour le justiciable (III). La dernière partie propose une vision plus appliquée de cette loi, en évoquant des exemples à différentes échelles qui montrent que les règles juridiques ne sont pas faciles à faire respecter (IV). Cet article a finalement pour objectifs : d’apporter un éclairage sur les textes qui accompagnent la mise en place des P.P.R.I. et de mieux évaluer les libertés dont disposent les maires face à une telle réglementation.

 

5. Le maire dispose de moyens juridiques lui permettant de prévenir le risque inondation grâce à ses pouvoirs de police (A), à son obligation d’informer ses concitoyens (B) et à l’exercice de ses attributions dans le domaine de l’urbanisme (C).

 

6. En matière de protection de l’environnement, le maire dispose d’un pouvoir de police générale important. L’article L. 2212-2, alinéa 5, du Code général des collectivités territoriales (C.G.C.T.), met l’accent sur l’obligation qui incombe au maire de « prévenir et de faire cesser tous types d’accidents naturels tels les incendies, les inondations, les ruptures de digues, les éboulements de terre ou de rochers, les avalanches ». Son pouvoir de police générale lui permet aussi, en cas de danger grave ou imminent (tel que des inondations de grande ampleur, comme celles de l’Aude les 12 et 13 novembre 1999), de prendre les mesures de sûreté nécessaires. C’est en tout cas ce que prévoit l’article L. 2212-4 du C.G.C.T. Le maire doit ainsi prendre les mesures qui s’imposent en cas d’urgence(2).

7. Et même lorsque le préfet peut agir dans des domaines spécifiques au titre de son pouvoir de police spéciale pour lutter contre le risque naturel, le maire n’est pas, pour autant, dépossédé de son pouvoir de police générale. Ainsi en a jugé la Cour Administrative d’Appel (C.A.A.) de Lyon dans son arrêt du 13 mai 1997 concernant l’inondation qui a ravagé un camping de la commune du Grand Bornand et causé la disparition de 23 personnes(3). La Cour rappelle la compétence du préfet pour délivrer une autorisation d’ouverture du terrain de camping, autorisation que le préfet devra accompagner des prescriptions nécessaires de protection des personnes lorsqu’il existe un risque d’inondation. Cependant, la C.A.A. de Lyon rappelle que le maire est également tenu d’agir au titre de ses pouvoirs de police générale pour prévenir les risques que couraient les campeurs, sous peine de voir sa responsabilité engagée, ce qui fut le cas en l’espèce.

8. Au titre de ses pouvoirs de police générale, le maire s’est vu confier par le juge administratif le soin d’informer ses administrés sur le risque d’inondation qu’ils encourent(4).

 

9. Le maire est tenu, depuis plusieurs années, d’informer ses administrés sur le risque inondation et sur les mesures de sauvegarde qu’il entend mettre en œuvre pour les protéger. Le juge administratif a estimé que l’information des citoyens incombait au maire au titre de sa mission préventive et surtout en raison de ses pouvoirs de police générale. Ce dernier doit notamment procéder à l’élaboration du D.I.C.R.I.M. (Dossier d’Information Communal sur les Risques Majeurs) et du D.C.S. (Dossier Communal Synthétique). Il doit informer ses administrés de l’existence de tels documents. C’est tout naturellement parce que le maire est l’autorité publique décisionnelle la plus proche des citoyens qu’il a le devoir de les informer (Bournot, 2008). Dans cette même logique, l’Etat, dans les années 80(5), a décentralisé certaines de ses compétences au maire, dont l’urbanisme (Pottier, 1992 ; Sansévérino-Godrin, 2008).

 

10. Le maire est compétent pour délivrer les certificats d’urbanisme qui indiquent à son bénéficiaire l’état des règles d’urbanisme appliquées sur le terrain donné. C’est le maire qui est également compétent pour délivrer ou non un permis de construire, d’aménager ou de démolir, y compris dans les zones à risque (article L. 422-1 du Code de l’urbanisme). Pour délivrer un permis de construire, le maire doit donc tenir compte des impératifs de lutte contre le risque d’inondation consignés dans le P.P.R.I.. A défaut, la responsabilité de la commune pourra être engagée.

11. Le maire dispose finalement de larges pouvoirs de police pour agir contre le risque naturel, dont le risque d’inondation. Mais en réalité, il n’est pas nécessairement placé aux premières loges lorsqu’il s’agit de définir la politique et les outils de la prévention des risques naturels.

 

12. Deux axes d’action s’offrent au maire : d’une part, agir pour prévenir la réalisation d’un risque inondation (A) et d’autre part, intervenir pour faire face aux effets de la réalisation d’un risque inondation (B).

 

13. La loi Barnier de 1995 consacre son titre II à la prévention des risques naturels. Si les risques naturels méritent des dispositions spécifiques au regard de leurs caractéristiques, ils n’en demeurent pas moins soumis aux principes généraux environnementaux qui sont également consacrés par la loi Barnier, et principalement le principe de prévention. Ce principe est défini comme étant : « le principe d’action préventive et de correction, par priorité à la source, des atteintes à l’environnement, en utilisant les meilleures techniques disponibles à un coût économiquement acceptable. » Ce texte est toujours d’actualité puisque c’est en ces mêmes termes que le principe de prévention est consacré à l’article L. 110-1 du Code de l’environnement. Il y est fait mention d’une « correction par priorité à la source des atteintes portées à l’environnement ». Il s’agit avant tout de s’attaquer à la cause du dommage pour éviter que le dommage ne se réalise.

14. Mais en matière d’inondations, il est difficile de s’attaquer aux causes du risque qui sont naturelles. Comment peut-on aller à l’encontre de la nature, sauf à considérer que certaines activités humaines puissent influer sur la réalisation des catastrophes naturelles ? Des études scientifiques ont pu montrer que le réchauffement climatique, que l’on peut imputer au moins partiellement à certaines activités humaines émettrices de Gaz à Effets de Serre (G.E.S.), pouvait se traduire par une augmentation des précipitations dans les zones de moyennes et hautes latitudes de l’hémisphère nord et par une augmentation de la fréquence des épisodes de fortes précipitations dans les mêmes zones(6). La directive européenne de 2007 relative à l’évaluation et à la gestion des risques inondation fait également état du rôle que joue le changement climatique sur le risque inondation(7).

15. A considérer qu’il soit possible de réduire le risque d’inondation, c’est notamment sur la production de gaz à effet de serre qu’il conviendrait d’agir. Des outils juridiques, tels les Plans Climat Territoriaux (P.C.T.), lancés en 2001 en France, ont été mis en place localement pour lutter contre l’effet de serre dont les collectivités sont, en partie, responsables via leur politique en matière de transport, de déchets, de gestion de l’eau et d’urbanisme, domaines dans lesquels le maire dispose de larges compétences. Mais ces plans climat, qui peuvent être institués à l’échelle d’une commune, d’un département ou d’une région, ne sont pas obligatoires. Ils relèvent d’une démarche purement volontaire, à laquelle n’ont pas, au surplus, été alloués les moyens pour réaliser certaines mutations nécessaires au sein des collectivités territoriales. De manière générale, la lutte contre le réchauffement climatique s’opère davantage au niveau national voire international à l’aide de moyens comme l’instauration d’un marché de droits à polluer dont l’efficacité peut être largement discutée.

16. Le principe de prévention prévu par la loi Barnier ne se contente pas d’envisager une action préventive qui viserait uniquement à empêcher la survenance du risque. Il comprend également une action visant à réduire ou anéantir les dégâts qui découleront de la réalisation de la catastrophe. C’est sous cet angle que la loi Barnier aborde le risque naturel, en instaurant les Plans de Prévention des Risques Naturels Prévisibles (P.P.R.N.P.), parmi lesquels figurent les inondations (P.P.R.I.).

 

17. Ces outils sont définis par la loi Barnier, mais celle-ci fait très rarement mention du maire : il n’est cité qu’à deux reprises, et comme simple autorité publique consultative. En réalité, le maire apparait dans l’élaboration des P.P.R.I., mais c’est un acteur parmi d’autres. L’avis du conseil municipal est consultatif (M.R.N., 2009), au même titre que l’avis de la population, celui des E.P.C.I. (Etablissements Publics de Coopération Intercommunale) ou d’autres organismes. A l’échelon local, la priorité est donnée au représentant de l’Etat puisque le P.P.R.I. est approuvé par le préfet. Sa responsabilité peut d’ailleurs être recherchée en cas de carence (Cour des Comptes, 2008). Ainsi en a jugé, par exemple, le Tribunal Administratif de Strasbourg dans un jugement du 15 mai 2001, concernant une partie de la zone de grand écoulement des crues (exclue de la zone rouge !) sur la commune de Rettel.

18. Il est très certainement dommageable que le maire ne soit pas véritablement associé à l’élaboration du P.P.R.I., alors qu’il est censé en avoir une totale maîtrise. C’est, en effet, au maire qu’il revient de donner une traduction concrète du P.P.R.I. à travers l’exercice de son pouvoir d’urbanisme et de police générale. C’est dans les zones identifiées par le P.P.R.I. que le maire va devoir prendre les mesures de prévention nécessaires au titre de l’article 2212-2 du C.G.C.T. Il doit aussi, en vertu de la loi de 2003, procéder à l’information de la population sur les risques encourus. Si le maire n’assure pas correctement ces deux missions, la responsabilité de la commune pourra être engagée en cas de catastrophe naturelle. Le P.P.R.I. est qualifié de servitude d’utilité publique et est annexé à ce titre au Plan Local d’Urbanisme. Ce document doit ainsi être respecté par le maire lorsqu’il délivre un permis de construire. Mais le maire doit également être en mesure de s’en écarter, dès lors que le plan de prévention est entaché d’une erreur, erreur technique telle que la délimitation de la zone à risque(8).

19. Il est donc paradoxal de mettre en évidence l’incompétence technique du maire pour ne pas l’associer pleinement à l’élaboration des P.P.R.I., tout en lui demandant d’être capable de déceler une erreur dans le P.P.R.I. et de l’écarter pour refuser un permis de construire.

20. La maîtrise du P.P.R.I. par le maire est d’autant plus déterminante qu’il lui revient le soin d’élaborer un Plan Communal de Sauvegarde (P.C.S.), plan obligatoire dans toutes les communes qui sont notamment dotées d’un P.P.R. approuvé(9). Ces plans permettent au maire d’organiser les secours et la protection des personnes à l’échelon communal. Ils ont été juridiquement institués par la loi du 13 août 2004 (modernisation de la sécurité civile), même si ces plans avaient déjà été mis en place dans certaines communes avant la loi de 2004 (comme par exemple sur la commune de Nanterre, en 2003, pour réduire les effets d’une inondation). L’élaboration de ces plans constitue une compétence propre du maire dans le prolongement direct de ses pouvoirs de police générale, au titre desquels il est tenu de distribuer les secours nécessaires en cas d’inondation. Le maire arrête seul le plan. Le conseil municipal est simplement informé de la procédure engagée. Et même si l’élaboration du P.C.S. est déléguée à un E.P.C.I. à fiscalité propre, le P.C.S. devra être arrêté par chacun des maires des communes concernées et par le président de l’E.P.C.I.

21. Le maire occupe une place centrale dans l’élaboration du P.C.S., place qu’il tient de sa compétence de police générale pour organiser les secours appropriés mais également des liens privilégiés qu’il est censé entretenir avec ses administrés qui sont les premiers destinataires de ce P.C.S. (Defossez, 2009). L’exposé des motifs du projet de loi initiant le P.C.S. met l’accent sur ce dernier point(10). Il est à ce titre regrettable que le public ne soit pas associé à l’élaboration du P.C.S., d’autant plus que le maire, au titre de ses pouvoirs de police générale, est tenu d’informer la population sur le risque d’inondation. N’est-ce pas en faisant participer le public à l’élaboration du plan de sauvegarde que ce dernier serait le plus efficacement informé sur son contenu ?

22. C’est cette logique qui a été retenue pour les P.P.R.I. puisqu’ils sont soumis à enquête publique. A défaut de participation du public au P.C.S., le maire élabore un D.I.C.R.I.M. qui recense toutes les mesures prises par le maire pour prévenir le risque susceptible d’affecter le territoire communal. L’information des administrés consiste en une simple consultation possible en mairie du D.I.C.R.I.M. Il aura fallu attendre la loi du 30 juillet 2003 sur la prévention des risques naturels et technologiques et la réparation des dommages pour que le maire soit tenu d’informer la population au moins une fois tous les deux ans par des réunions publiques communales ou tout autre moyen approprié sur les risques encourus(11). L’information des particuliers sur le risque d’inondation doit désormais être efficace. Les administrés étant des victimes potentielles de la catastrophe, ils doivent avoir été en mesure de limiter toutes les conséquences dommageables avec leurs propres moyens. A défaut, ils peuvent être jugés en partie responsables du dommage(12).

23. A travers cette analyse, on remarque que le maire ne dispose pas toujours d’une place privilégiée pour définir les politiques et outils juridiques de prévention du risque inondation. Pour autant, en cas de catastrophe, la responsabilité de la commune sera souvent mise en cause puisque dans tous les cas, c’est bien au maire qu’il incombe de mettre en œuvre concrètement ces politiques. Il apparait alors comme le dernier maillon de la chaîne.

 

24. La responsabilité des communes peut être recherchée et retenue non seulement dans l’hypothèse d’une inaction (A) mais aussi d’une action imparfaite du maire (B).

 

25. Plusieurs types de régimes de responsabilité s’appliquent : le régime de responsabilité pour faute simple ou le régime de responsabilité pour faute lourde, la faute lourde pouvant être définie comme une faute d’une exceptionnelle gravité. Il est plus difficile pour la victime de démontrer l’existence d’une faute lourde que d’une faute simple.

26. Si le maire agit sur le fondement de l’article L. 2212-2 du C.G.C.T., la responsabilité de la commune peut être engagée pour faute simple. Une inaction ou une action municipale défaillante dans l’exercice de ce pouvoir constitue une « faute de nature à engager sa responsabilité »(13). Ainsi, une défaillance dans la signalisation et l’information du risque est constitutive d’une faute sauf si le maire montre que le risque d’inondation n’était pas connu ou au contraire connu de tous(14). Sur ce même fondement, la responsabilité de la commune peut être engagée pour faute lourde si la carence du maire se caractérise par une inaction ou une défaillance de travaux destinés à réduire les effets des risques naturels(15).

27. Encore au titre de l’article L. 2212-2 du C.G.C.T., la responsabilité du préfet peut être engagée pour faute lourde. Si le maire n’a pas agi pour prévenir une inondation et plus généralement une catastrophe naturelle, le préfet peut se substituer au maire pour éviter que l’illégalité perdure. Mais si le préfet n’actionne pas ce pouvoir, la responsabilité de l’Etat ne pourra être engagée que pour faute lourde(16). Dans ce cas-là, la victime d’une inondation pourrait se retourner contre le maire sur le terrain de la responsabilité pour faute simple, mais également contre l’Etat en soulevant la faute lourde.

28. Ainsi, le justiciable en cas de dommage peut se retrouver face à de multiples combinaisons possibles pour engager la responsabilité d’une ou plusieurs autorités sur le fondement d’un seul et même article.

29. Enfin, également dans le cadre de son pouvoir de police générale, mais cette fois sur le fondement de l’article L 2212-4 du C.G.C.T., le maire verra sa responsabilité engagée uniquement pour faute lourde(17). Lorsque le danger est grave et imminent, on attend du maire qu’il prenne les mesures de sûreté et d’alerte qui s’imposent et seule une faute lourde permet d’engager la responsabilité de la commune. Le caractère d’urgence qui caractérise l’action du maire justifierait l’exigence d’une faute lourde. Cette explication semble pourtant peu convaincante, sachant que le juge administratif a abandonné la faute lourde pour la faute simple à l’égard de pouvoirs de police s’exerçant dans l’urgence, comme pour les édifices menaçant ruine, où le maire agit pour parer un péril grave et imminent(18).

30. En matière de police administrative, on assiste à un mouvement jurisprudentiel d’abandon de la faute lourde, mouvement qui ne semble que trop peu bénéficier au régime de responsabilité en matière de catastrophes naturelles qui concentre encore plusieurs de ses exceptions. Si la victime d’un accident naturel engage une action en responsabilité contre les différents acteurs du dommage, il reste à espérer qu’à l’encontre de l’une des autorités ne s’appliquera pas le régime de responsabilité pour faute lourde, cas où la complexité sera à son paroxysme.

31. Lorsque le maire agit en matière d’urbanisme, sa responsabilité sera engagée pour faute simple(19). Le maire commet une faute s’il délivre un permis de construire dans une zone inconstructible (zone rouge sur les cartes des P.P.R.I.) ou s’il ne l’assortit pas de prescriptions nécessaires dans une zone à risques, en méconnaissant, lorsqu’il existe, le P.P.R.(20). Seul un régime de responsabilité pour faute simple est susceptible de s’appliquer en cas de défaillance du maire dans l’exercice de sa police de l’urbanisme, ce qui simplifie les choses pour le justiciable. Mais si le régime est unique, les responsables peuvent être multiples. De manière générale, lorsqu’il y a concours de compétences entre plusieurs autorités, cela peut conduire à un partage de responsabilités entre ces autorités. C’est le cas quand le préfet a pris du retard pour approuver le P.P.R.I. Cela constitue une faute susceptible d’engager la responsabilité de l’Etat. La responsabilité du maire pourra concomitamment être retenue pour faute s’il a délivré un permis de construire dans une zone où il ne pouvait ignorer le risque, malgré l’absence du P.P.R.I. Un troisième responsable peut être identifié : la victime. Le bénéficiaire d’un permis de construire ne peut pas se décharger totalement sur l’administration si une catastrophe affecte sa propriété alors même que le risque était prévisible. Il doit s’enquérir de l’état de son terrain et prendre les mesures nécessaires pour parer un éventuel dommage. Dans le cas contraire, il commet une imprudence susceptible de réduire la part de responsabilité de l’administration(21).

32. Au final, le juge administratif va devoir évaluer le rôle de chacun dans la réalisation du dommage et répartir sous forme de pourcentage leur responsabilité, alors même que cela peut paraître difficilement quantifiable. La responsabilité de la commune peut également être amoindrie en présence d’un cas de force majeure, caractérisée par l’extériorité, l’imprévisibilité et l’irrésistibilité de la catastrophe. En somme, le risque n’était pas connu ou en tous les cas l’étendue du dommage n’était pas prévisible, l’autorité publique ne peut pas dans ce cas voir sa responsabilité engagée(22). Seulement, depuis la consécration du principe de précaution, les autorités publiques sont tenues de prendre des mesures pour parer le dommage bien que sa réalisation soit incertaine, en raison de l’absence de connaissances scientifiques suffisantes. Ce principe est susceptible de remettre en cause la pertinence juridique de la force majeure comme cause exonératoire de la responsabilité de l’administration. Mais le principe de précaution est, lui-même, entouré d’incertitudes quant à sa portée juridique, son application dans le domaine du risque naturel a d’ailleurs été rejetée par le juge administratif(23).

33. Sur le terrain de la responsabilité pénale, le législateur semble avoir voulu éviter que la responsabilité des élus locaux en cas d’imprudence soit trop aisément engagée. C’est ce qui ressort de la loi Fauchon du 10 juillet 2000(24). Lorsque le maire n’est pas directement à l’origine du dommage, il faudra démontrer qu’il a commis une faute caractérisée pour que sa responsabilité pour délit non intentionnel puisse être engagée(25).

 

34. Même si le maire a pris en toute légalité les mesures nécessaires pour limiter les conséquences d’une inondation, la responsabilité de la commune peut tout de même être engagée(26). Dans ce cas, le juge administratif retiendra la responsabilité de la commune en l’absence de faute, dès lors que le préjudice subi par la victime a un caractère spécial et anormal(27). Par conséquent, la commune peut être condamnée à verser une indemnité substantielle au propriétaire d’un camping qui fut sommé par l’autorité publique d’arrêter son activité en raison du risque d’inondation (ce qui aurait normalement dû être appliqué suite à la crue catastrophique de Vaison-la-Romaine le 22 octobre 1992). C’est le droit de propriété de la victime que le juge administratif cherche à préserver, alors même que l’atteinte à la propriété est justifiée par un motif d’ordre public. Selon Loïc Vatna, le développement du régime de responsabilité sans faute s’explique notamment par le fait que le Conseil d’Etat est réceptif à l’avènement de « la société du risque »(28), « phénomène dont la caractéristique essentielle tient dans l’allergie des citoyens au moindre risque naturel, technologique ou industriel »(29). La « société du risque » imposerait alors une socialisation du risque.

35. Dans la recherche du risque zéro, il n’est pas anodin de s’adresser à la collectivité pour supporter le risque dans son ensemble. Si la personne publique n’a pour sa part pas commis de faute pour prévenir le risque, la collectivité peut, en raison de son comportement indirectement fautif, avoir une part de responsabilité dans la survenance de la catastrophe et ainsi en supporter la réparation. Une commune, dans un pays industrialisé, peut participer au réchauffement climatique et par la même à augmenter le risque d’inondation. Mais, la commune ne produit pourtant qu’une infime partie des gaz à effet de serre, pouvant partiellement être responsables du réchauffement climatique. La socialisation du risque semble dans ce cas s’arrêter aux frontières de la commune.

36. La reconnaissance d’une responsabilité sans faute de la commune peut pourtant être contre-productive. Quoi que fasse le maire, qu’il agisse ou non pour prévenir le risque d’inondation, le résultat est le même : la responsabilité de la commune pourra plus ou moins facilement être engagée et le budget de la commune amputé. Cela n’incite pas le maire à prendre les mesures préventives adéquates, alors que l’intérêt général le commande. Cela est toutefois à nuancer puisque la responsabilité sans faute de la commune est rarement retenue par le juge administratif. Les conditions de spécialité et d’anormalité attachées au préjudice sont interprétées de manière restrictive.

37. De manière générale, force est de constater la complexité des mécanismes de responsabilités que le justiciable aura bien du mal à manier. La compréhension du droit de la responsabilité, et par la même, l’accès à la justice, semblent bien réservés aux experts : les experts de métier (i.e. les avocats) et les « citoyens experts » rassemblés au sein des associations agréées pour la protection de l’environnement. Mais ces dernières ne sont pas en mesure de représenter les particuliers lésés. Le projet d’instaurer une action de groupe (« class action ») tentait d’y remédier(30). La meilleure des solutions serait finalement de rendre intelligible et accessible le droit !

 

38. Réfractaires à l’idée d’appliquer strictement les règles du P.P.R.I., les maires préfèrent parfois encourir le risque de voir la responsabilité de la commune engagée. En réalité, un tel comportement n’est pas si surprenant. Les P.P.R.I. sont à la fois une menace pour les maires (blocage de leur pouvoir urbanistique, baisse de la taxe professionnelle) et pour les particuliers (baisse de la valeur vénale de leurs maisons, restrictions et mise aux normes des habitations, etc.). C’est même devenu un véritable enjeu électoral, au même titre que la construction d’aménagements d’hydraulique lourde. Le P.P.R.I. ressemble à un judicieux mais très délicat compromis entre des intérêts privés (particuliers, industriels) et collectifs (protection vis-à-vis des inondations) divergents (Dubois-Maury, 2002 ; Dinizi, 2005 ; Dupont, 2005 ; Tricot et Labussière, 2005 ; Defossez, 2009). Pour illustrer ce propos, deux points de vue doivent être développés : l’existence d’intérêts divergents au niveau des communes (A) et le pragmatisme, dans une certaine mesure, de l’autorité préfectorale (B).

 

39. Un exemple bien connu, évoqué par J.-P. Gout (1993), fait figure de cas d’école. En 1984 la commune de Magland veut trouver des terrains adaptés pour accueillir des industries de décolletage fortement implantées dans cette région de haute montagne (Savoie). Ces espaces devant être plats et facilement accessibles, les industriels décident de s’implanter à proximité du cours d’eau (l’Arve), autrement dit dans le lit majeur. En 1989, une crue importante survient, inondant la totalité de la zone d’activités, et un P.P.R.I. est rapidement prescrit puis approuvé. Sur ce document, il est toutefois surprenant d’observer que le secteur industriel se situe en zone bleue alors que les autres espaces proches de l’Arve sont en zone rouge. Le service R.T.M. (Rivières et Torrents de Montagne), spécialiste des interventions dans les cours d’eau, et la D.D.E. (Direction Départementale de l’Equipement) signalent la dangerosité du site. En dépit de leurs recommandations, les industriels restent sur le site sans même envisager une adaptation au niveau de leurs infrastructures. En réalité, la moitié du conseil municipal est composée par les industriels susnommés, ce qui explique les libertés prises par rapport au cadre légal. Les industriels s’exposent ainsi délibérément au risque d’inondation, en toute connaissance de cause. Néanmoins, la commune reste responsable en cas de dommage.

40. On est ici au cœur du problème. Les maires ont du mal à accepter les restrictions, et ils font en sorte de présenter des situations pas si catastrophiques que cela dans la réalité (Beucher et Rode, 2009). Ils doivent faire face aux exigences des industriels ou des particuliers, mais également à la pression de la rente foncière. La cour des comptes confirme ce constat dans un rapport de 2008.

 

41. Certaines régions (comme l’Isère) adoptent une position souple. Le P.P.R. valant servitude d’utilité publique et étant, à ce titre, annexé au P.L.U. ou P.O.S., les élus ont eu quelques craintes vis-à-vis de l’existant et des possibilités d’extension de l’urbanisation future de leur commune. Devant la multiplicité des acteurs et des risques, le Préfet de l’Isère a décidé de créer par arrêté, en 1998, un pôle de compétence pour coordonner toutes les actions des services déconcentrés de l’Etat dans la prise en compte des risques naturels. Il s’agit de la Mission Inter-service des Risques Naturels (MIRNat), élargie aux risques technologiques (MIRNaT) en 2009. Ce pôle, doté d’une charte, définit ses priorités dans les actions et les études à mener ; il facilite ainsi les consultations avec les collectivités avant le lancement de l’enquête publique (ce qui a toutefois, pour effet secondaire, de rallonger la durée de la procédure). Pour permettre ce dialogue, une nouvelle zone, de couleur violette, a été créée dans les P.P.R. Lorsque les zones d’aléa moyen d’un P.P.R. correspondent à une zone constructible du P.L.U. de la commune considérée, elles deviennent des « zones violettes » (avec l’indice B et l’initiale du risque en majuscule). Pour éviter le principe de constructibilité inconditionnelle, qui n’est pas autorisée dans les P.P.R., il existe en réalité deux types de zones : a) une « zone éventuellement admise », inconstructible en l’état, qui peut devenir constructible (après études et travaux) mais sous la réserve que les études n’infirment pas cette possibilité. Cette zone est également désignée comme « violet dur » ; l’ouverture à la constructibilité nécessite la révision du P.P.R. ; b) une « zone admise », où le principe et les dimensions des travaux, sous la maîtrise d’ouvrage collective, sont connus et donc portés en annexe dans le P.P.R. Cette zone est appelée « violet mou ». L’ouverture à l’urbanisation est conditionnée à la réalisation effective de ces travaux et à la vérification de leur conformité par le service commanditaire. Ces deux nouvelles zones sont aujourd’hui fréquentes sur bon nombre de P.P.R.I. (www.prim.net).

42. La naissance de ces nouvelles « zones violettes » semble finalement être le prix à payer pour assurer la poursuite des travaux et pour éviter que les dossiers restent sans suite. Le Ministère de l’Ecologie, du Développement et de l’Aménagement Durable (M.E.D.D.A.D.) a cependant mis en garde la D.D.E. sur une telle pratique, leur demandant de supprimer cette notion qui est juridiquement attaquable. Il n’empêche que ces zones violettes sont aujourd’hui ancrées dans les mentalités des maires de l’Isère (cf tableau des cartes d’aléas consultables sur le site www.mementodumaire.fr).

43. En dressant un bilan sur les marges de manœuvre du maire à l’égard des P.P.R.I., force est de constater que certaines réalités locales sont bien loin de correspondre au cadre légal mis en place par l’Etat pour lutter contre le risque inondation. Les acteurs locaux et représentants de l’Etat vont jusqu’à marginaliser la réglementation, en créant leurs propres règles pour intégrer des préoccupations autres que celles liées à la protection des personnes. Si les réglementations interdisent les nouvelles constructions, il subsiste de toute façon des moyens détournés d’augmenter le nombre de logements sur une commune (Defossez, 2009). Les P.P.R.I. montrent leurs limites. L’exemple du Gard est à ce titre flagrant : la vulnérabilité potentielle des habitants face aux inondations a augmenté (+ 10,5%) depuis 1999, malgré le lancement des procédures et le rattrapage sur la moyenne nationale.

 

 

 

 

1. La loi du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection de l’environnement(1) a créé les Plans de Prévention des Risques Naturels (art. L562-1 C. envir.). Ces P.P.R. apparaissent aujourd’hui comme le principal document de planification du risque. Le risque inondation correspond au risque naturel principal en termes de nombre de communes concernées et en coût des dommages. La majorité des P.P.R. aujourd’hui approuvés sont donc, soit spécifiques au risque inondation, soit multirisque intégrant également le risque inondation. En 2008, plus de 8000 communes disposaient d’un P.P.R.I. approuvé, alors qu’une commune sur trois peut aujourd’hui être concernée par ce risque sur tout ou partie de son territoire. Il apparaît donc opportun de faire une analyse comparative de différents P.P.R.I. approuvés sur le territoire français. L’article R. 562-3 du Code de l’environnement précise que ces P.P.R. doivent contenir a minima : « une note de présentation indiquant le secteur géographique concerné, la nature des phénomènes naturels pris en compte et leurs conséquences possibles, compte tenu de l’état des connaissances. Un ou plusieurs documents graphiques délimitant les zones mentionnées aux 1° et 2° du II de l’article L. 562-1. Un règlement ». La note de présentation et les documents cartographiques présents dans les P.P.R.I. induisent une représentation du risque à l’échelle d’un territoire communal ou de bassin de risque. L’objet de cet article est de faire un point sur cette représentation à travers ces deux types de documents à partir de différents P.P.R.I. couvrant le territoire national. Les P.P.R.I. étudiés couvrent des espaces d’échelles différentes dans le bassin de la Vilaine (région Bretagne), le bassin de l’Allier et de la Loire (région Auvergne) et le bassin de l’Orb (région Languedoc-Roussillon). Dans un premier temps, la représentation du risque sera abordée à partir des notes de présentation (I). Une seconde partie traitera plus spécifiquement des différents documents cartographiques (II). Puis, à partir de ces deux types de documents, les notions de risque et de politique de prévention seront questionnées (III).

 

2. Les notes de présentation intégrées aux P.P.R.I. permettent de présenter les aléas pris en compte dans le cadre du P.P.R., les enjeux, le choix du zonage et d’expliciter le règlement(2).

3. L’étude de six P.P.R.I. sur la région Auvergne (Chevallier 2009) indique une forte disparité dans cette note de présentation en fonction de la date d’élaboration des P.P.R. Ainsi, il peut être distingué des P.P.R.I. « ancienne génération » datant des années quatre-vingt-dix et des P.P.R.I. « nouvelle génération » datant des années deux mille. Pour les premiers, la note de présentation est extrêmement succincte et ne permet pas d’identifier clairement le risque inondation présent et surtout les choix effectués lors de l’élaboration de ces plans. Pour les seconds, un réel effort de présentation du risque inondation et de justification des choix effectués est visible. Plusieurs points peuvent être détaillés dans le cadre de cette note.

 

4. Plusieurs notes de P.P.R.I. n’explicitent pas clairement l’aléa inondation pris en considération. Dans un espace communal en partie urbanisé, plusieurs types d’inondation peuvent se produire : une inondation par débordement du réseau hydrographique, une inondation par remontée de nappe, une inondation par ruissellement urbain ou encore une inondation par débordement de réseau (Scarwell et Lagannier, 2004). Or, dans le cadre des P.P.R.I., les types d’inondation pris en compte ne sont pas toujours indiqués. Lorsqu’ils le sont, la majorité d’entre eux définissent comme aléa les débordements des cours d’eau principaux. C’est notamment le cas des P.P.R.I. du bassin de la Vilaine (Dupont et al, 2007). Sur l’ensemble des P.P.R.I. étudiés, seuls ceux de la basse vallée de l’Orb identifient des inondations par débordement (de l’Orb, ou du canal) et des inondations pluviales par ruissellement urbain. En règle générale, les débordements des petits affluents, des vallons, les débordements des réseaux urbains apparaissent comme les grands « oubliés » de ces démarches de qualification de l’aléa (Le Bourhis, 2003). Pourtant, ces différents types d’inondation sont bien identifiés dans le guide méthodologique des P.P.R.I. (Ministère de l’Environnement, 1999). Cette simplification de l’aléa inondation(3) n’est pas en accord avec le vécu des habitants. Ainsi, les enquêtes effectuées auprès d’habitants touchés par des inondations montrent une très forte indentification des différents phénomènes d’inondation vécus localement (Richard et al, 2009 p. 128, Dupont et al 2007 p. 57).

5. La note de présentation doit, d’autre part, identifier et justifier l’aléa pris en référence pour l’établissement du P.P.R.I. Cet aléa de référence correspond, soit à une crue d’occurrence centennale, soit à une crue historique (plus hautes eaux connues). Mais, pour certains P.P.R.I., l’aléa pris pour référence ne correspond pas au maximum connu sur le territoire considéré (exemples : P.P.R.I. rivière Allier, P.P.R.I. de Lamothe-Allier aval). Ce choix est justifié par l’ampleur trop importante de ces inondations historiques et par leur faible occurrence. De plus, les méthodes pour identifier cet aléa de référence sont très rarement explicitées dans la notice de présentation et aucune indication d’incertitudes sur les paramètres(4) n’est présentée. La représentation de l’aléa à travers une référence centennale est souvent difficilement appréhendable par les habitants ou même les acteurs locaux. Cet aléa de référence doit donc se référer à des phénomènes naturels connus. Le retour sur des catastrophes passées notamment avec des illustrations aide à la compréhension. Cette recherche historique est gourmande en temps, ce qui n’est pas forcément compatible avec le cadrage temporel demandé pour l’élaboration des P.P.R. De plus, elle mobilise des compétences qui ne sont pas toujours présentes dans les bureaux d’étude sollicités (Granet-Abysset, 2000 p. 43). Dans les faits, le rappel des catastrophes passées et leur analyse sont parfois inexistants et souvent limités à l’énoncé de quelques dates. Seuls quelques P.P.R.I., comme celui de l’agglomération Riomoise, présentent des documents d’archives précis et même des témoignages d’habitants.

6. A travers ces notes de présentation des P.P.R.I., l’aléa apparaît comme le fondement de l’analyse du risque sur le périmètre de prescription. Ces différentes notes étudiées présentent finalement un aléa souvent simplifié par rapport à la réalité. Ainsi, l’inondation correspond à un seul phénomène de débordement des réseaux hydrographiques principaux. La diversité des phénomènes souvent visibles à l’échelle locale est très peu retranscrite. Ce débordement correspond à un événement de référence mis en exergue. L’inondation apparaît ainsi comme un phénomène constant dans ses caractéristiques (débits, extension, hauteurs d’eau, vitesses). Cette représentation est assez peu en accord avec la variabilité des événements hydro-climatiques (Ledoux, 2006 p. 355). Cette inondation unique peut être considérée comme l‘aléa acceptable choisi au niveau national (Ledoux, 2006 p. 174). Cette représentation unique n’est pas en accord avec la directive européenne relative à l’évaluation et à la gestion des risques d’inondation(5).

 

7. Pour la majorité des P.P.R.I. étudiés, l’articulation des documents se fait autour de l’analyse de l’aléa. Les enjeux sont donc souvent très peu explicités dans la note de présentation. Ce parti pris reflète bien les modes d’appréhension du risque à l’échelle des politiques de gestion même si, aujourd’hui, un basculement lent s’effectue entre le « tout aléa » et la prise en compte des enjeux, voir de la vulnérabilité (Guilbert 2009). Dans cette analyse comparative, le terme de vulnérabilité est très peu présent dans les notes, et seulement dans les documents récents. La description des enjeux correspond souvent à une identification des zones urbanisées. Elle peut être précisée par des qualifications de densité ou d’ancienneté. Ainsi, les centres dits anciens sont souvent différenciés des constructions plus récentes, de même que les quartiers à forte densité par rapport à l’urbanisation plus lâche. La circulaire du 24 avril 1996 précise cette notion de centre urbain. Quelques P.P.R.I. apportent un peu plus de détail par rapport à ces enjeux en identifiant par exemple des quartiers particulièrement vulnérables au niveau du bâti ancien.

8. La prescription d’un P.P.R.I. est liée à la présence d’un aléa inondation dans un secteur dit à enjeu. La faiblesse de la présentation des enjeux apparaît donc comme une contradiction face à la prescription du P.P.R. De fait, les objectifs recherchés pour la prévention des risques qui doivent également être présentés dans cette note, ne sont pas clairement définis. Si le risque est considéré comme un croisement entre l’aléa pris en référence et les enjeux identifiés, la note devrait identifier des objectifs de prévention précis à l’échelle du territoire d’application. En pratique, les objectifs, quand ils sont présentés, restent une énonciation de principes généraux : non augmentation du risque, préservation des capacités d’expansion et d’écoulement des crues. L’objectif d’abaissement de la vulnérabilité est finalement assez peu perceptible à travers les éléments présents dans la note.

 

9. Aujourd’hui tous les documents d’urbanisme doivent être compatibles entre eux et notamment avec la « prévention des risques naturels prévisibles »(6). Depuis la loi « solidarité et renouvellement urbain » du 13 décembre 2000, le P.L.U. ne comporte plus de zonage spécifique à l’existence du risque. Par contre, les documents graphiques du règlement ayant dorénavant force juridique, les secteurs à risque qu’ils font apparaître sont opposables aux constructeurs (art. R123-11 C. urb.). Ces documents, spécialisés ou généralistes, fixent des périmètres à l’intérieur desquels les constructions ou installations seront interdites ou soumises à conditions (Dupont et al, 2008, p. 12). La retranscription du règlement du P.P.R.I. dans les P.L.U. se fait donc à l’aide des documents cartographiques présents dans les P.P.R.I. La cartographie a donc un rôle primordial dans l’application du P.P.R.I. et cette légitimité semble aujourd’hui reconnue (Le Bourhis et Bayet, 2002, p. 34). Comme pour la note de présentation, les cartes se distinguent en trois types : les cartes d’aléa, les cartes d’enjeux et les cartes réglementaires. La prépondérance de l’analyse de l’aléa, visible dans les notes de présentation, se retrouve dans les documents cartographiques. Ainsi, tout les P.P.R.I. étudiés possèdent des cartes d’aléa, alors que les cartes d’enjeux ne sont pas toujours présentes.

 

10. Les P.P.R.I. étudiés indiquent une forte variabilité dans la sémiologie cartographique. Le code des couleurs semble assez homogène pour les P.P.R.I. anciens, il correspond aux couleurs du drapeau national pour la carte de règlement. Cette sémiologie ancienne n’est pas compatible avec une information ordonnée (Chesneau, 2004 p. 143). Ainsi, le panel de couleurs rouge-bleu-blanc ne favorise pas la visualisation d’une variation d’un même phénomène. Les P.P.R.I. récents n’utilisent pas forcément ce code de couleurs et choisissent parfois une gamme adaptée à cette notion de variation (dégradé du rouge au rose clair pour le P.P.R.I. de Riom). En ce qui concerne les échelles des cartes, la variabilité est, là aussi, très importante. En général, les secteurs identifiés à enjeux, correspondant aux zones urbanisées, sont représentés sur des cartes plus précises (échelles 1/2000ème au 1/10000ème). Les secteurs plus ruraux sont, au contraire, représentés sur des cartes d’échelle plus petite (1/25000ème). Les échelles de cartes choisies, notamment pour des P.P.R.I. anciens, posent la question de la transcription dans les documents d’urbanisme. Par exemple, le plan de zonage réglementaire du P.P.R.I. rivière Allier pour la commune de Saint-Rémy en Rollat est au 1/10000ème, le fond cadastral utilisé dans les P.L.U. est au 1/5000ème.

11. La comparaison des documents cartographiques des différents P.P.R.I. présents sur un même bassin versant ou dans une même région administrative n’est pas du tout facilitée par cette forte diversité des modes de représentation. Chaque P.P.R.I. apparaît donc comme un document propre. Pour les P.P.R.I. récents, un effort d’harmonisation apparaît tout de même. Cette démarche est impulsée, soit au niveau des D.I.R.E.N. (D.I.R.E.N. Languedoc Roussillon, Ledoux 2006, p. 357), soit au sein des « clubs risque » présents à l’échelle régionale (cas de la Région Bretagne).

 

12. Dans le guide méthodologique élaboré par le Ministère de l’Environnement, trois documents cartographiques minimum doivent être joints au dossier. Ils correspondent à une « carte informative des phénomènes naturels » permettant notamment la délimitation du périmètre mis à l’étude, une « carte des aléas » et une « carte des enjeux » (Ministère de l’Environnement 1999, p 31). Dans la réalité, les P.P.R.I. étudiés ne possèdent pas toujours une carte informative ni une carte d’enjeux, c’est notamment le cas pour les P.P.R.I. de première génération.

13. Pour les cartes d’aléa, chaque P.P.R.I. défini, a minima, trois niveaux d’aléa : faible, moyen et fort. Certains P.P.R.I., comme ceux établis dans le département de la Haute-Loire ou sur le bassin de la Vilaine, ont ajouté un troisième niveau correspondant à un aléa très fort. La plupart des P.P.R.I. définissent ces trois niveaux d’aléa en fonction d’un croisement entre hauteur d’eau et vitesse d’écoulement. Pour les P.P.R.I. du bassin de la Vilaine, seule la hauteur d’eau justifie le niveau de l’aléa. Dans ce bassin, les événements pris pour référence correspondent à des inondations lentes de plaine qui n’engendrent pas de vitesses élevées dans la plaine d’inondation. L’adaptation de la grille d’aléa en fonction des caractéristiques locales de l’écoulement semble tout à fait légitime. Par contre, des différences entre les seuils de hauteurs ou de vitesses ne sont pas justifiées, ni des différences de grille de croisement entre vitesse et hauteur d’eau comme c’est, par exemple, le cas entre les P.P.R.I. du Puy de Dôme et ceux de la Haute-Loire. Ainsi la qualification des aléas (faible, moyen et fort) devrait toujours utiliser les mêmes seuils quel que soit le territoire considéré.

14. Ces cartes d’aléa sont le plus souvent effectuées à partir des résultats d’une modélisation hydraulique. De fait, sur certains P.P.R.I. anciens, les limites entre les différents niveaux d’aléas correspondent aux limites des casiers issus de la méthode de modélisation. Cette représentation par casiers ne correspond pas à la réalité d’une limite d’inondation par débordement. Une telle carte ne peut donc pas être en accord avec le vécu des habitants. D’autre part, certaines cartes d’aléa étudiées sont contradictoires avec d’autres documents cartographiques notamment les cartes issues des Atlas des Zones Inondables (A.Z.I.). Dans certains cas, les limites d’aléa des P.P.R.I sont dépassées par les limites d’inondation cartographiées sur les A.Z.I. Ces distorsions peuvent engendrer de fortes incompréhensions pour les habitants contraints par la mise en place des P.P.R.I., notamment si les A.Z.I. se réfèrent à des inondations récentes. A travers ces deux remarques se retrouve la question du choix de l’aléa de référence dans la cartographie et également des méthodes mises en œuvre pour qualifier cet aléa de référence.

15. La diversité des cartes présentées dans les dossiers P.P.R.I. est maximale au niveau des « cartes des enjeux ». La faible présentation des enjeux dans la note de présentation des P.P.R.I. se retrouve dans les documents cartographiques. Pour les P.P.R.I. anciens, cette carte n’est pas toujours jointe au dossier et quand elle est présente, sa formulation est extrêmement simplifiée : patatoïdes entourant des enjeux de type habitations, terrain de sport, camping… Pour les P.P.R.I. plus récents la carte indique des délimitations de secteurs. Si dans le cas des aléas une graduation est lisible entre le niveau d’aléa faible et celui d’aléa fort, il n’en est pas de même sur les « cartes d’enjeux ». Ainsi, les cartes identifient des ensembles considérés comme homogènes du point de vue de l’urbanisation. Le plus souvent, elles distinguent des centres urbains (denses), des zones d’urbanisation (moins denses) et des zones d’expansion de crue. Dans cette typologie, il est sous-entendu que les centres urbains sont les enjeux principaux et les zones urbanisées moins denses sont des enjeux de moindre importance. Par contre, le cas des zones d’expansion de crue n’est pas facilement identifiable en termes de niveau d’enjeux. Ces trois entités ne peuvent donc pas être lues en termes de gradation de niveaux d’enjeux comme c’était le cas avec les niveaux d’aléa.

16. La forte différence de rendu entre les cartes d’aléas et les cartes d’enjeux pose la question du croisement entre ces deux données. Ce croisement doit, en partie, être à la base de la carte réglementaire.

 

17. L’analyse des cartes d’aléas et d’enjeux montre qu’en accord avec la note de présentation, le risque inondation est essentiellement représenté par l’aléa correspondant le plus souvent au débordement des grands axes d’écoulement. Les fortes différences de qualités entre ces deux cartes sous-entendent que le croisement effectué pour établir le zonage réglementaire privilégie les catégories d’aléa (faible, moyen, fort). Les limites de la zone d’emprise réglementaire sont définies par les limites de l’aléa. A l‘intérieur, les différences de zonages font parfois intervenir la carte des enjeux, quand elle existe. Dans ce cas, les cartes réglementaires superposent deux notions différentes. D’une part, ces cartes retranscrivent en partie la notion de risque inondation en le rattachant quasi exclusivement à l’aléa. Ainsi, plus l’aléa est fort, plus le risque est élevé. Les grandes classes réglementaires (en général rouge, bleu, blanc) se calquent donc sur les classes d’aléa (faible, moyen, fort). Les différents enjeux sont parfois utilisés pour effectuer cette gradation de niveau de risque (distinction centre urbain et zone urbanisée). D’autre part, les cartes réglementaires retranscrivent une volonté politique de gestion du risque. Dans ce cadre, les secteurs d’extension de crues sont cartographiés en contraintes fortes pour empêcher toute urbanisation. Ce choix est, en partie, contradictoire avec la notion de risque puisque sont alors identifiés en zone rouge des secteurs à très faible vulnérabilité. De fait, sur la plupart des cartes réglementaires, pour un aléa moyen l’ensemble des zones urbanisées est cartographié en contrainte intermédiaire (zone bleu ou orange) alors que les secteurs non urbanisés sont en contrainte forte (zone rouge). Au regard des objectifs des P.P.R.I., les cartes réglementaires indiquent donc un choix prépondérant vers la sauvegarde de zones d’expansion des eaux pour ne pas aggraver le risque notamment en aval. Par contre, dans les « zones exposées aux risques »(7), la notion de risque est assez peu en accord avec les travaux de recherche actuels qui définissent le risque comme la conjonction entre un aléa et une vulnérabilité. Ici, la vulnérabilité n’est pas abordée, seule une notion d’enjeux, limitée à une analyse urbaine souvent très simplifiée, différencie les espaces. De fait, des secteurs potentiellement vulnérables, puisque urbanisés, apparaissent moins contraints que des secteurs faiblement vulnérables.

18. Les cartes d’aléa et des enjeux indiquaient une représentation propre à chaque P.P.R.I. Il en est de même pour les cartes réglementaires. De fait, les fortes variations de méthodes et de représentations visualisées sur les différents P.P.R.I. aboutissent, pour certains bassins, à des documents cartographiques couvrant des secteurs limitrophes qui ne sont pas jointifs. Ces problèmes de continuité entre les documents cartographiques peuvent apparaître entre deux communes, deux départements ou deux régions (Ledoux, 2006). Si ces différences de zonage pour un même risque ne portent pas « une atteinte illégale au principe de l’égalité des citoyens devant les charges publiques »(8) (Billet, 2004, p 129), elles ne sont pas cohérentes au regard de la continuité de l’écoulement et de la gestion du risque à l’échelle d’espaces cohérents de type bassin versant.

19. Document de planification, essentiel à la politique de prévention des risques de l’Etat, le P.P.R. comporte plusieurs documents qui doivent permettre de répondre aux objectifs de la loi. Ces objectifs sont notamment(9) de délimiter les zones exposées aux risques, dites « zone de danger » en tenant compte de la nature et de l’intensité du risque encouru , de délimiter les zones, dites « zones de précaution », qui ne sont pas directement exposées aux risques mais où des constructions, des ouvrages, des aménagements ou des exploitations agricoles, forestières, artisanales, commerciales ou industrielles pourraient aggraver des risques ou en provoquer de nouveaux , d’interdire tout type de construction dans les zones exposées aux risques. Dans ces zones prédéfinies des mesures de prévention, de protection, de sauvegarde, et d’aménagement peuvent être définies. Le guide méthodologique d’élaboration des P.P.R.I. indique, plus largement, que le P.P.R.I. doit viser la sécurité des personnes et réduire la vulnérabilité des biens et des activités dans les zones exposées (Ministère de l’Environnement 1999, p. 108).

20. L’analyse de plusieurs P.P.R.I. établis sur des contextes hydrologiques différents a ici été ciblée sur la note de présentation et les documents cartographiques. La partie règlement n’a pas été étudiée. Au regard du cadre réglementaire, cette analyse a montré que certains P.P.R.I. ne répondaient pas, dans leur contenu, à la réglementation. Notamment, un certain nombre de documents d’information ne sont pas présents ou leur contenu reste très limité. Ces manquements sont surtout le fait de P.P.R.I. élaborés dans les années quatre-vingt-dix, ils concernent en grande partie la thématique des enjeux mais aussi les approches plus spécifiques (recherches historiques). L’étude des documents cartographiques révèle une très grande diversité dans les méthodes mises en œuvre pour l’élaboration de ces cartes, les contenus et les modalités de représentation. Cette grande diversité complexifie la comparaison des documents entre eux et questionne l’égalité de traitement face à un risque qui reste assez homogène notamment à l’échelle de bassins versant. Le risque inondation retranscrit à travers la carte réglementaire apparaît comme le résultat d’un aléa souvent simplifié (un seul phénomène pris en compte, un événement de référence). La vulnérabilité n’est pas abordée. Les enjeux se divisent le plus souvent en deux catégories : un enjeu urbain (centres anciens, urbanisation dense) et un enjeu de stockage de l’eau pour les zones non urbanisées. Ces documents cartographiques reflètent donc essentiellement une politique de préservation d’espaces de stockage. Les espaces correspondant aux « zones de danger » peuvent parfois apparaître comme moins contraints. Cette analyse comparative indique que les dossiers de P.P.R.I. ne peuvent que faiblement participer à des objectifs d’information et de développement d’une culture du risque adaptée aux conditions locales. Les enquêtes effectuées auprès d’habitants montrent effectivement que cet outil est avant tout perçu comme une contrainte et non comme une source d’information (Richard et al, 2009 p. 162, Dupont et al 2007, p.88).

 

 

 

 

1. Entériné en juin 1992 dans la convention du sommet de la Terre à Rio (principe 15), le principe de précaution entre dans le droit français via la Loi Barnier de 1995. Il est alors défini de la manière suivante : « le principe de précaution, selon lequel l’absence de certitudes, compte tenu des connaissances scientifiques et techniques du moment, ne doit pas retarder l’adoption de mesures effectives et proportionnées visant à prévenir un risque de dommages graves et irréversibles à l’environnement à un coût économiquement supportable ». Ce principe d’action cherche à prévenir a priori des dommages potentiels et exige d’agir en raison d’un doute, d’une incertitude. Cette redéfinition du risque ne peut se satisfaire du schéma traditionnel : risque connu, mesuré, contrôlé, assuré. Des phénomènes tels que la vache folle, les pesticides, le réchauffement climatique, le S.R.A.S., les O.G.M. constituent des chocs sans frontières qui démontrent la vulnérabilité de nos systèmes sociaux. Ce principe devient alors un mode de gestion du risque. En réalité, il est aisé de constater qu’il s’est progressivement élargi dans les domaines sanitaires (antennes de téléphonie mobile, O.G.M., bœufs aux hormones) via des effets sur la santé différés ou cumulatifs globaux. Cette interdépendance globale (mondialisation de certains risques) nous oblige à penser l’impensable car les risques ne sont plus localisés, individualisés. L’enjeu est de taille : un pilotage des défis collectifs. Le principe de précaution intervient dans un contexte où il n’est pas possible d’apporter la preuve d’une relation de cause à effet et ce, en raison de l’absence de connaissances scientifiques suffisantes (ou d’un consensus entre experts). Pour autant, une décision s’impose : autorise-t-on ou non une substance ? L’étude des risques préalable à la décision ne peut être scientifiquement prouvée, c’est en quoi la précaution diffère de la prévention. Quoiqu’il en soit, le principe de précaution peut se décliner comme une réponse à notre prise de conscience des limites de la Science et du Savoir. Dès lors, il se conçoit dans un contexte décisionnel dynamique : la connaissance scientifique future permettra d’apporter le savoir nécessaire pour retirer le produit du marché ou renouveler son autorisation de mise sur le marché et supprimer les mesures préventives provisoires. Ce savoir supplémentaire fera glisser la précaution vers la prévention.

2. La loi Barnier évoque spécifiquement « un coût économiquement supportable ». Mais que signifie cette expression ? En fait, elle regroupe deux éléments différents : d’une part, la définition du coût des mesures de précaution qui devra être mis en relation avec les bénéfices attendus (fonctionnalités environnementales préservées) ; et d’autre part, l’acceptabilité sociale de ces mesures car, en définitive, le risque est un construit social. Mais évaluer ne signifie pas créer un marché. La monnaie n’est qu’un outil de travail, un instrument de mesure pour définir et préciser la valeur d’une aménité environnementale.

 

3. Dès 1985, la directive 85/337/CEE concernant l’évaluation – éventuellement monétaire – des incidences de certains projets publics ou privés sur l’environnement, puis la directive 2001/42/CE sous-tendent le besoin d’évaluation pour quantifier les impacts sur la biodiversité et les écosystèmes. De manière similaire, l’article 6.3 de la directive 92/43/CEE sur les habitats expose la nécessité que tout plan ou projet susceptible d’affecter un site de manière significative doit faire l’objet d’une évaluation appropriée de ses incidences sur le site eu égard aux objectifs de conservation de ce site. Et la directive 2004/35/CE sur la responsabilité environnementale qui concerne la prévention et la réparation des dommages environnementaux crée de nouveaux besoins d’évaluation.

 

4. La comparaison de plusieurs scénarii de gestion du risque (différents efforts de prévention) peut s’effectuer par le biais de l’analyse coûts-avantages (A.C.A.). L’idée est de confronter le coût d’un niveau de risque (donc de prévention) aux bénéfices attendus (dégâts potentiels évités) afin de définir un niveau d’efforts de protection, une stratégie de sécurité. Ces derniers correspondent généralement aux pertes d’exploitation, aux dommages aux biens et à l’image et à l’impact psychologique suite à la réalisation du risque. Dès lors, un plan de prévention est rentable lorsque son coût est inférieur aux avantages attendus. Concernant la prévention des inondations, il est intéressant de mettre en parallèle le coût de l’annulation du risque à une compensation totale du risque actuel et une baisse du risque (cas de travaux) voire à un scénario où le risque n’est pas géré. Certains risques sont alors jugés acceptables. En réalité, la présence d’enjeux conditionne le caractère plus ou moins acceptable de l’aléa : ainsi, la taille d’une digue sera proportionnelle à la vulnérabilité des enjeux (habitations, sites à risque par exemple). Ainsi, si le coût n’est pas économiquement supportable, les mesures ne sont pas proportionnées au risque. Le risque devient acceptable voire négligeable. Cela peut être le cas, par exemple pour un service environnemental peu valorisé avec un intérêt écologique très faible. Ici, la dégradation est jugée préférable.

5. L’A.C.A. établit l’utilité sociale d’une mesure de prévention ; elle est un outil d’acceptabilité sociale. Le caractère raisonnable se définit autour de la proportionnalité des coûts aux bénéfices attendus. La décision publique assure la compatibilité avec un objectif de maîtrise des risques. Ainsi en est-il au sujet de la vaccination massive contre la grippe H1N1 : ce virus a été classé comme très contagieux, mais peu virulent. S’interroger sur le fondement scientifique de la campagne de vaccination met en balance d’une part, les bénéfices attendus pour limiter la contamination interindividuelle et le risque d’une baisse de productivité du travail (en raison d’arrêts maladie avec l’effet récessionniste qu’ils comportent) et d’autre part, les effets secondaires potentiels sur l’individu (comme le syndrome de Guillain-Barré, maladie auto-immune pouvant être mortelle et entraînant des séquelles graves pouvant aller jusqu’à une paralysie des membres).

6. Néanmoins, si le coût est assez aisé à définir, les dommages potentiels le sont bien moins : quelle est la valeur d’une vie humaine (mort évitée) ou celle d’un paysage non pollué ? Les économistes tentent de leur attribuer une valeur afin de reconnaître leur existence et de sortir de l’effet pervers de la valeur nulle du bien public. La question des aménités environnementales (services rendus par l’environnement) ne se réduit pas à de simples externalités. Reste toutefois la difficulté d’évaluer ces effets externes et, par conséquent, de fixer le niveau acceptable de la détérioration (donc du risque acceptable). L’objectif européen et national d’arrêter l’érosion de la biodiversité d’ici à 2010 illustre parfaitement cette problématique ; il considère que toute dégradation ou destruction d’un service attaché à la biodiversité à un endroit soit au moins compensé par un gain de biodiversité à un autre endroit du territoire. Les notions d’empreinte écologique et d’équivalence écologique ne sont pas loin.

7. Ce choix d’évaluer la biodiversité repose sur plusieurs hypothèses. Tout d’abord, la volonté de fonder le calcul socioéconomique ex ante afin d’estimer les pertes résultant de la dégradation d’un écosystème et devant être supportées (ou compensées) par la société : la valeur de la perte potentielle d’un service doit être retranchée de l’opération qui a entraîné sa destruction. C’est dans ce contexte que s’inscrit la reconnaissance juridique de la biodiversité. Pour l’heure, seule une partie de la biodiversité bénéficie d’un statut juridique : il s’agit des ressources génétiques des espèces domestiques, des espèces protégées, des espaces remarquables. En l’espèce, donner une valeur à la biodiversité ne signifie pas créer un marché ou transformer un service environnemental en bien juridique marchand mais, au contraire, empêcher sa dégradation voire sa destruction. En conséquence de quoi, l’évaluation intervient à la fois ex ante pour influencer les choix individuels et collectifs et ex post en cas de réparation des dommages ou de compensation écologique.

 

8. La loi Barnier fait référence à des « dommages graves et irréversibles » et pose la question de la nature du dommage : est-il compensable ? Si les dommages sont réversibles ou ne sont pas graves, cela signifie-t-il que le risque est acceptable ? Comment (et qui va) décider du niveau de gravité du risque ? Ainsi, dès lors que la ressource possède la priorité de régénération naturelle, il est possible de limiter la notion de dommage aux simples coûts de réparation et de remise en état. Les pertes économiques (dommages marchands) se calculent par différence entre les prix du marché ou les taux d’occupation des hôtels ou campings avant et après la catastrophe. Les dommages liés à la valeur d’usage dépendent alors des efforts de restauration. En réalité, le coût d’une catastrophe se décompose en deux éléments distincts : le coût de la dépollution et l’évaluation, souvent difficile, des préjudices subis. Le préjudice écologique se réfère à une perte d’usage attachée à l’agrément et de non-usage (valeur d’existence, de legs, de préservation). Ces deux éléments échappent à la dimension marchande ce qui explique pourquoi la compensation est au cœur de la directive 2004/35/CE relative à la responsabilité environnementale et de la loi de transposition n°2008-757 du 1er août 2008. Ces textes excluent la réparation par équivalent monétaire et admettent deux types de réparation : la première consiste à remettre en état ou à remplacer par des ressources équivalentes (il s’agit de la réparation primaire et de la réparation complémentaire lorsque la remise en état est impossible). La seconde est une réparation compensatoire qui vise à compenser par équivalent en nature des services écologiques perdus en attendant que la réparation en nature soit achevée (retour à une situation normale).

9. Lorsque les atteintes à l’environnement se transforment en dégâts irréversibles, la notion de dommage écologique prend une toute autre dimension. C’est pourquoi, le dommage environnemental regroupe des éléments aussi divers que le coût de l’enlèvement de la pollution (le nettoyage), les pertes économiques et la restauration du dommage. Les dommages liés à la contamination des sites se traduisent par des pertes d’agréments ou d’aménités. Ces éléments de perte peuvent être évalués.

10. Un point doit être noté : l’atteinte à l’environnement doit-elle prendre en compte la capacité d’autorégénération naturelle et les dynamiques d’autonettoyage et d’autoépuration ? Le dommage écologique existe-t-il lorsque les dégâts sont réversibles ? Sera-t-il susceptible d’être indemnisé ? Quoiqu’il en soit, le dommage correspond à la différence entre un état initial et un état final. De ce fait, il est important de bien définir le type de polluant pour énoncer les effets sur l’écosystème (mortalité ou ralentissement de croissance de certaines espèces), son évolution et ses impacts sur l’espace naturel. Cette description du milieu, de l’intensité et de la forme de la pollution suppose des moyens financiers et humains (suivis cartographiques, comparaison des abondances avant / après accident, comparaison des performances biologiques dedans / dehors via des mesures des taux de croissance et des taux de fécondité, etc.). De plus, ces investigations de terrain nécessitent un site de référence représentatif de la diversité des espèces, des habitats afin de définir le type de techniques de nettoyage et de restauration. Pour définir des indicateurs de la diversité de la biodiversité, c’est un peu comme « inventorier l’arche de Noé » (B. Chevassus-au-Louis, 2009, page 84) : l’inventaire complet et total est impossible en raison de la multitude des interactions fonctionnelles entre les éléments. Néanmoins, des indicateurs composites et multiples sont nécessaires pour permettre une approche au moins partielle des aménités environnementales.

11. Si la ressource possède la propriété de régénération naturelle, il est possible de limiter la notion de dommage aux simples coûts de réparation et de remise en état. Mais cela vaut dans le cas où la ressource biologique est renouvelable. A contrario, dès lors que la capacité de régénération est faible voire nulle, la simple dimension réparatrice peut se révéler insatisfaisante en soi. Les victimes des marées noires insistent sur le caractère irréversible du préjudice subi (jusqu’à parfois faire un parallèle avec un viol). L’évaluation est alors utile pour obtenir une reconnaissance du dommage écologique.

 

12. Evaluer, c’est déterminer une grandeur. Attribuer une valeur désigne le caractère plus ou moins désirable, utile, estimable ou important d’un bien environnemental. Aujourd’hui, cette valeur est liée à la conception utilitariste (Bentham, fin XVIIIème). Elle propose de juger les actions sur la base de leur contribution à la réalisation du « plus grand bonheur du plus grand nombre », c’est à dire sur la base de leur utilité sociale. C’est pourquoi, elle se situe fréquemment dans le cadre d’une analyse coût / avantage. En réalité, la remise en cause du principe de l’évaluation soulève la question de la compatibilité (ou non) entre valeur éthique et valeur économique. Trop souvent, la valeur économique est perçue comme la simple extension des prix marchands.

 

13. L’évaluation intervient dans un schéma de gestion des risques. Ainsi, dès lors qu’une source de danger a été identifiée, le risque doit être estimé puis évalué. C’est lors de cette procédure d’évaluation des risques que l’on décide du caractère acceptable ou non du risque. L’évaluation des risques permet de mettre en exergue le niveau d’effort à fournir, le contenu de la stratégie de sécurité. L’évaluation se caractérise alors comme un support dans le processus décisionnel. Elle éclaire la décision publique via une comparaison possible des options comme de décider de l’usage et du partage des usages des sols. Elle permet de revoir certaines subventions - incitations pernicieuses - qui encouragent la surconsommation voire la destruction comme l’illustrent les deux exemples que sont la pêche et l’agriculture.

14. En matière de dommage sanitaire ou d’atteinte à la Nature, le principe du non-marchand prévaut souvent. Or, il n’est plus possible de se satisfaire d’une valeur nulle au nom du principe du non-marchand ! Le paradoxe d’Hardin insiste sur cette dimension perverse : nul n’a intérêt à préserver un bien gratuit ; au contraire, tout pousse à une surexploitation de la ressource disponible. L’absence de droits de propriété rend difficile une gestion « en bon père de famille ». Chacun prélève sans réserve dans la ressource en escomptant que le voisin sera plus raisonnable. En ce sens, l’évaluation permet de déterminer une valeur des dommages et des aménités pour mettre en avant des aspects de responsabilité environnementale. Elle place le décideur en amont du dommage potentiel en cherchant à prévenir le risque : évaluer l’élément pour l’intégrer dans l’instruction des choix publics. C’est en cela que les instruments économiques peuvent corriger les prix en internalisant les coûts sociaux et environnementaux actuellement considérés comme externes par les mécanismes de marché. En 2001, la Suisse a introduit une redevance sur les poids lourds liée aux prestations (R.P.L.P.) rendant compte des impacts ; cette introduction de péages autoroutiers cherche à couvrir le coût complet de l’activité transport en fonction du type de véhicules, de sa catégorie d’émissions, du degré de dommages qu’il occasionne ainsi que du lieu, du moment et du niveau d’encombrement.

15. L’évaluation sert également pour fixer des valeurs tutélaires, des valeurs de référence. L’évaluation n’est qu’un outil parmi d’autres. En l’espèce, le rapport Chevassus-au-Louis (2009) propose plusieurs valeurs de référence moyenne : 970 euros par hectare et par an pour l’ensemble des services forestiers ou encore 600 euros par hectare et par an pour les prairies. De manière similaire, les services rendus par les abeilles ont été évalués à 2 milliards par an. Ainsi, ces valeurs permettent de mieux définir l’utilisation du paysage ou les impacts des prélèvements dans le stock naturel, d’intégrer les services rendus dans la gestion des territoires (par exemples en matière de nouvelles infrastructures ou d’implantation d’activités à risques). Reconnaître une valeur - donc un coût - à la Nature donne une valeur au dommage en cas de dégradation. L’évaluation donne au vivant, non pas un prix comme pour un baril de lessive, mais une valeur juridique, éthique et économique afin de faire reconnaître des obligations de compenser les atteintes à la Nature. D’ailleurs, l’approche est identique en cas de dommage corporel : l’indemnisation lors d’un accident du travail passe par l’évaluation de la perte d’un bras, d’un niveau d’handicap, d’une vie humaine.

16. La question essentielle est de savoir à quoi sert l’évaluation monétaire ? Quel objectif doit-elle satisfaire ? Elle demeure une tentative pour analyser des alternatives et n’est pas une fin en soi. La notion de valeur qui en résulte est une valeur instrumentale qui reflète la contribution au bien-être social. La monnaie est un indicateur synthétique qui intègre à la fois l’utilité et la rareté relative des biens et des services. Elle est un élément de notre agir social.

 

17. L’évaluation n’implique pas forcément la monétarisation. L’évaluation permet de comparer, pas forcément de mesurer. Pour passer à une mesure, il faut une unité de référence comme le consentement à payer, un prix où la monnaie est un outil, un équivalent général. L’hypothèse est que dans un système capitaliste, l’unité auquel les individus se réfèrent est un équivalent monétaire ; il leur est donc plus aisé de l’utiliser comme critère de comparaison. Ils en perçoivent la signification en référence à leur contrainte budgétaire, par exemple. L’utilisation de la monnaie a quelques limites :

18. En fait, l’évaluation repose sur des fondements épistémologiques :

19. Ces fondements épistémologiques ne sont pas sans limite dans la mesure où la protection de la Nature et/ou la reconnaissance des atteintes à l’environnement se résument souvent à de simples considérations gestionnaires. Ainsi, le développement durable se définit comme la capacité de répondre aux besoins du présent sans compromettre celle des générations futures de satisfaire les leurs. Toutefois, cette approche de la gestion du risque par une évaluation des effets potentiels (graves et irréversibles) invite à une responsabilisation du décideur (au sens de Hans Jonas) ; elle suggère d’imaginer l’impensable au nom des générations suivantes. Ainsi, Il existe bel et bien un avant et un après Tchernobyl dans la mesure où l’agir technologique ne se pense plus de la même manière car cet accident nucléaire n’est pas le résultat d’un attentat ou d’un conflit armé, mais d’un agir technologique normal. Les prévisions doivent faire référence à ces atteintes potentielles à l’environnement ou à la santé.

20. Le principe de précaution ne s’accorde pas avec l’hypothèse d’un agent causal unique. Il remet en cause les principes traditionnels de la responsabilité et justifie généralement l’existence de fonds d’indemnisation collectifs. Par ailleurs, il se réfère à des dommages graves et irréversibles, ce qui pose la question de son application : si les dégâts sont réparables via des mesures de dépollution par exemple, faut-il l’appliquer ? En définitive, les mesures préventives doivent être économiquement supportables ce qui suppose de se référer à un calcul rationnel de type coût / avantage. Le principe de précaution invite à des arbitrages en matière de risque. Or ces arbitrages peuvent trouver un support objectif dans l’évaluation des impacts sanitaires et/ou environnementaux des projets à risques. Elle permet d’échapper aux simples jugements de valeur qui considèrent qu’il est juste important de préserver une diversité génétique, un site précis ou une zone donnée. Par ailleurs, il existe des approches alternatives pour s’affranchir de la dimension monétaire comme de définir des normes de sécurité, de précaution (quotas de pêche, interdiction de chasse, zone Natura 2000) ou de se baser sur des mesures comme l’empreinte écologique, le bilan-matières, l’analyse éco-énergétique.

 

 

1. La conjonction d’une série d’inondations catastrophiques et la crainte d’une aggravation de leur fréquence du fait du « changement climatique » ont joué un rôle déterminant dans une inflexion des politiques actuelles d’aménagement du territoire. L’idée que la technique pouvait supprimer le risque ayant favorisé une spirale d’occupation des zones humides, qui en a aggravé la vulnérabilité, on assiste actuellement à un déplacement de ces politiques, de la protection vers la prévention. Celui-ci inspire des mesures non structurelles consistant à contrôler l’usage des zones définies comme exposées au risque. Mais, sur le terrain, cette politique se heurte à l’opposition de collectivités locales qui les ressentent comme des contraintes incompatibles avec leur développement. Dans cette perspective, la mise en œuvre et l’efficacité des mesures institutionnelles et juridiques qui en limitent l’attrait doivent s’accompagner d’une nouvelle culture du risque. C’est ainsi que la collectivité scientifique est appelée à participer à une « nouvelle communication » centrée sur la réduction de la vulnérabilité qui met en avant deux volets : la réhabilitation de la valeur patrimoniale des zones humides et l’information de la population sur le risque. La première concerne au premier chef les naturalistes auxquels on demande de montrer la richesse de ces zones comme source de biodiversité. La seconde fait appel aux historiens qui contribuent à un inventaire de catastrophes survenues dans un passé qu’une mémoire sélective tend à occulter. On peut y ajouter une troisième, celle des savoirs et des pratiques traditionnelles. C’est à celle-ci que les sciences de l’Antiquité peuvent contribuer en corrigeant l’image des catastrophes du passé dont les scientifiques puisent trop souvent la connaissance dans les mythes diluviens recyclés par les bandes dessinées lues dans leur enfance (Leveau 2005).

2. Historien et archéologue de l’époque romaine, je porterai mon attention sur l’image de cette période que les environnementalistes restituent comme celle d’une rupture dans la relation société / nature. Dans la morphogenèse holocène, la « pression anthropique sans précédent » qui la caractériserait aurait entraîné une extrême fragilisation des géosystèmes de la Méditerranée. Selon eux, « les transformations environnementales observées au cours du Haut Empire romain sont dues en partie aux choix humains des décideurs politiques, des agronomes et des hydrauliciens qui ont construit les paysages antiques » (Berger 2003). C’est dans cette perspective qu’ils utilisent ce que j’ai appelé le paradigme du « Romain dessiccateur » (Leveau 2007). Ce paradigme reflète une vision de l’Empire romain qui relève du mythe géohistorique de la « Ville Éternelle » (Djament 2005) et en surinterprète les réalisations. Certes les progrès techniques dont les Romains ont hérité des empires qui les ont précédés et ceux dont ils sont responsables correspondent bien à un « franchissement de seuil » dans les capacités d’intervention des sociétés sur le milieu. Les Romains ont bien mérité la qualification de « terrassiers infatigables et d’hydrauliciens habiles » (Leveau 2004). Mais cet Empire n’a eu ni la cohérence ni l’homogénéité qu’on lui prête.

 

3. Fondé sur des hauteurs, Rome, la ville des sept collines, descendit très tôt sur le piémont des collines et le bord du Tibre et apprit à vivre avec le fleuve. La documentation écrite exceptionnelle a permis de construire la courbe de fréquence des inondations du Tibre sur plus de deux millénaires : 25 durant le demi-millénaire correspondant aux trois derniers siècles de la République et aux deux premiers de l’Empire. Elle est complétée par des recherches archéologiques qui permettent de suivre l’investissement des zones basses (Aldrete 2007). Les imperatores (Sylla, Pompée, César et Antoine) d’abord, puis les Empereurs trouvèrent au Champ de Mars et au Vatican les vastes espaces plans que nécessitaient leurs programmes urbanistiques d’embellissement de la ville. Dans sa Géographie, Strabon en donne une description (Géographie, V, 3, 8). Ces espaces menacés par les crues du fleuve n’étaient pas boudés par l’aristocratie qui élevait de riches villae sur les bords du Tibre, dont celle de Clodia que l’on identifie avec la villa de La Farnésine. Cet édifice semble avoir appartenu à Agrippa qui possédait une partie importante du Champ de Mars et de la zone vaticane. Agrippine en hérita probablement les Horti du Vatican entre le Tibre et Saint-Pierre, où s’éleva le cirque de Caligula. Le Transtevere, une partie de la dernière des 14 régions, était bien en principe un quartier populaire. Mais Auguste y fit construire une naumachie située près des jardins de César. Les bords du fleuve offrirent des espaces assez vastes pour accueillir les Mausolées impériaux d’Auguste et d’Hadrien.

4. La fréquence particulière des inondations sous les règnes d’Auguste et de Tibère justifie l’hypothèse d’une phase climatique caractérisée par une plus forte pluviosité dans l’aire nord méditerranéenne au tournant de l’ère. L’historien Tacite, notre source principale, explique qu’à l’époque, le Sénat avait réagi en nommant en 15 une commission chargée de proposer des mesures de lutte contre l’inondation qui « avait fait un lac des parties planes de Rome » (Tacite, Annales, I, 76). Succédant à celle de 12, cette catastrophe avait suscité un grand émoi. Deux membres de l’assemblée qui avaient été consuls en l’an 5, année marquée par une autre inondation, présentèrent ainsi un projet dont le grand intérêt était d’envisager le bassin du Tibre dans son ensemble, en proposant d’intervenir sur sa partie amont. Ce projet est connu à travers les plaintes de ses opposants. Une première série de mesures concernait le cours supérieur du fleuve. Le Clanis qui devait être détourné vers l’Arno, ce qui inquiétait des gens de Florence. La seconde portait sur la haute vallée du Tibre en Sabine. Dans la plaine de Terni (Interamna), le chenal de la Nera (Nar) devait être modifié afin d’en diminuer l’apport à la crue du Tibre. Les travaux projetés sur le chenal auraient eu pour objectif d’y retenir le maximum d’eau. Tacite (Annales, 79, 2) en donne la description suivante : « amnis Nar in rivos diductus superstagnavisset ». La traduction de cette phrase est difficile. Mais on comprend ce qu’il veut dire : les eaux de la Néra seraient conduites dans des canaux (rivi). En cas de crue, ceux-ci déborderaient et les eaux seraient retenues dans un vaste marécage. On comprend que les gens d’Interamna n’aient pas eu envie de voir leur vallée transformée en zone d’épandage des crues. À l’extrémité du bassin de Rieti (Reate), l’exutoire du Velino serait bouché de façon à reformer le lac qui, vidé trois siècles auparavant, avait libéré un bassin fertile de 92 km2 dont les terres avaient été distribuées à des vétérans romains. Ce projet remettait en question une politique de régulation du niveau des plans d’eau de l’intérieur de l’Apennin. Elle avait été mise en œuvre dans toute l’Italie, d’abord par les Étrusques à partir du IVe s. avant J.-C., puis par les Romains jusque sous le règne de Claude, qui vit le drainage du lac Fucin, le plus important d’entre eux. Mais les projets d’aménagement du bassin du haut Tibre préconisés ne furent jamais réalisés. Après avoir exposé les inquiétudes des gens de Florence, d’Interamna et de Reate, Tacite conclut : « Les prières des colonies ou la difficulté des travaux, à moins que ce ne fût la superstition, eurent cet effet qu’on se rangea à l’avis de Pison, qui était de ne rien changer ».

5. Dans les années 1950, l’historien J. Le Gall, auteur d’une remarquable étude sur le Tibre à l’époque romaine (Le Gall 1953) s’est livré à une sévère critique des projets. Il observe que le détournement du val di Chiana vers l’Arno n’aurait pas eu grand effet : la plus grande partie des eaux venait du massif de l’Amiata et s’écoulait par la Paglia. La part du Velino dans la crue est aujourd’hui évaluée à moins du treizième du total écoulé. L’une des caractéristiques de l’hydrologie du Tibre est en effet une relative déconnexion entre le haut bassin fluvial et son cours inférieur. La géologie de l’Apennin - l’importance des formations karstiques - en rend compte. Des dépressions endoréiques, dont celles du Velino, occupent 5 % de la superficie du bassin de la Néra. L’absorption des eaux par des fissures du karst écrête les crues et régularise le débit du fleuve en diminuant inversement l’importance des étiages dans son cours inférieur, ce qui permettait la navigation.

6. Le réexamen du dossier suscite deux séries d’observations. Les premières portent sur la capacité des dirigeants de l’Empire à concevoir une politique du risque naturel, capacité qui leur était jusque-là plutôt contestée. La destruction des ouvrages de protection construits au IIIème siècle. dans la haute vallée du Tibre entrait dans une politique globale de gestion du bassin. Les secondes portent sur la composante environnementale du dossier. Si les Romains pouvaient effectivement établir une relation entre la crise fluviale qui affectait Rome au tournant de l’ère et les modes d’occupation du bassin du Tibre (son anthropisation), ils n’étaient pour autant pas capables d’évaluer la place d’une évolution climatique dont les recherches actuelles établissent la réalité. Ces observations conduisent à proposer un parallèle avec la situation des États alpins au XIXème siècle : la répétition de crues catastrophiques a été attribuée alors à une mauvaise gestion de l’espace montagnard par les populations locales. À Rome comme à Florence, l’opinion publique établissait un lien entre l’inondation et les pluies qui tombaient sur les montagnes proches. On savait que de grands travaux y avaient régulé de nombreux lacs. Cette situation devait favoriser des rumeurs du type de celle qu’a connue la Somme dans le nord de la France en 2001. Privilégiant Paris au détriment de la Province, les autorités publiques auraient, disait-on, permis le détournement des eaux de la Seine dans le bassin de la Somme. À Rome, où les inondations catastrophiques étaient devenues insupportables, Ateius Capito et L. Arruntius auraient répondu à une attente de l’opinion publique qui, compte tenu de la proximité de l’Apennin, pensait que les travaux effectués dans le bassin amont étaient la cause de la crue. Au moment où, pour leur tranquillité, les empereurs assuraient aux habitants de Rome la sécurité alimentaire, il était difficilement admissible qu’ils laissent ainsi la ville exposée aux inondations catastrophiques.

7. Dans le cas des Alpes au XIXème siècle comme dans la croisade contre le déboisement prêché par l’ingénieur Surell, le point contesté est l’explication uni-causale des crues par des forestiers qui relient la torrentialité aux pratiques jugées condamnables de la société traditionnelle. On peut aisément y reconnaître un schéma exploitant la thématique socio-environnementale de l’opposition de la plaine et de la montagne. La suite a donné raison aux géographes qui plaidaient pour une prise en compte de la variabilité climatique. Il semble en effet « qu’une variation de la pluviosité automnale pourrait être au fond du dogme du déboisement », observe Ch. Pfister (2002, p. 255). Sans preuve absolue, on peut soupçonner que la Rome impériale a connu un phénomène d’opinion comparable à ce qu’il a qualifié de « paradigme du déboisement ». Dans ce cas, selon un « paradigme du drainage », les opérations de bonification étaient rendues responsables d’une augmentation des crues violentes de l’époque augusto-tibérine. En fait, comme pour les Alpes, la composante climatique des inondations est essentielle. Les premiers siècles avant et après J.-C. semblent bien avoir connu une pluviosité plus forte. Dans la partie alpine du Rhône, en amont de son confluent lyonnais avec la Saône, dès les années 1990, les travaux de J.-P. Bravard et ceux de P.-G. Salvador ont mis en évidence la répétition de crues abondantes et de débordements des lits fluviaux de la fin du Ier siècle av. J.-C. à la fin du Ier siècle après (Bravard et al. 1992). Les données hydro-sédimentaires permettent de parler de précipitations extrêmes à l’origine d’inondations catastrophiques. Cette situation correspondrait à un dérèglement d’origine climatique.

 

8. La science hellénique faisait une distinction entre la météorologie et le climat (Staszak 1995). En homme instruit, Tibère savait que les inondations avaient une explication rationnelle et refusait de les considérer comme des prodiges. Par là, il montrait sa culture et son pouvoir de discernement (Vigourt 2001, 386). Plutôt que de consulter les livres sibyllins, mieux valait mettre en place de grands travaux facilitant l’écoulement de la crue. Le programme proposé montre que, si le concept de rétroaction n’était évidemment pas formulé, les ingénieurs qui le conseillaient étaient conscients de l’effet aggravant des aménagements réalisés à l’amont. Le cours du Tibre était équipé de barrages que l’on vidait tous les 9 jours pour en régulariser le débit et le rentre navigable. Un service était chargé d’en entretenir les rives. Trente et un an plus part, en 46, l’Empereur Claude inaugurait un canal qui reliait la ville au port et devait la délivrer du péril des inondations (CIL XIV, 85 = ILS 207). César qui avait conçu de grandioses projets d’aménagement du Champ de Mars et du Transtevere avait envisagé de corriger le cours du fleuve. En éliminant le méandre du Champ de Mars, une déviation du cours du fleuve devait permettre à la fois de lui rattacher une partie de l’ager Vaticanus et de donner une pente plus forte au fleuve. Mais les sujets du puissant empereur de Rome durent accepter de voir leurs demeures et celles de leurs dieux occasionnellement visitées par le Tibre. Ainsi, l’attrait des bords du Tibre l’emportait sur la crainte de l’inondation.

9. Pas plus que les urbanistes, les dessiccateurs romains n’avaient pas les moyens d’adapter le climat à leurs désirs. Ils tentaient de s’adapter à la nature en limitant les effets des événements extrêmes. C’est sous cet angle qu’il convient d’analyser une des plus célèbres entreprises de drainage réalisées : le percement de l’émissaire du lac Fucin dont A. Musset a montré comment elle servit de modèle aux Espagnols pour le drainage du bassin de Mexico (Musset 1991). Étudiant les enjeux techniques et culturels des opérations qui s’y succédèrent durant trois siècles et examiné les arguments invoqués par les uns et les autres, il insiste sur la référence que font les partisans de la desagüe au précédent romain. Cette opération était alors présentée comme la plus grande œuvre jamais réalisée par l’homme dans le domaine de l’hydraulique agricole (Musset 1991). Au XIXème siècle, elle constitue la référence obligée des ingénieurs formés à la culture classique, qui construisirent un émissaire. La réalité est sinon plus modeste, du moins différente. César avait déjà projeté la défense des rives du lac contre les inondations (Suétone, Divus Iulius, 44, 5), mais il avait reculé devant la dépense. Le coût de l’ouvrage avait également amené Auguste à résister aux prières des Marses. L’Empereur Claude voulut réaliser une entreprise devant laquelle avaient reculé ses prédécesseurs et il y parvint. Mais il ne l’assécha pas dans sa totalité. Comme l’a souligné S. D’Amato, son projet consistait à stabiliser le lac par la construction d’un émissaire mettant les terres à l’abri des inondations qui se répétaient (D’Amato 1980).

10. L’Antiquité n’a pas, en effet, connu le drainage total au sens où nous l’envisageons. Comme le soulignait J. Béthemont, les sociétés préindustrielles étaient prisonnières du « schéma méditerranéen classique des espaces fragiles » (Béthemont 1987). Les véritables assèchements commencent au XVIIIème siècle. Pourtant, il serait faux de limiter l’alternance drainage / paludification au passage de l’Antiquité au Moyen Age symbolisé par ce même géographe sous le nom de « cycle de Métaponte » : « une plaine palustre bonifiée par les Grecs, ruinée par les Vandales et retournée à l’état de marais, jonchée de ruines monumentales où paissent des buffles et affectée par la malaria jusqu’à une toute récente bonification ». Dans le cas du Fucino, une inscription nous apprend que le travail fut repris à l’époque de Trajan (CIL IX 3915). Spartien (Hist. Aug. Hadr., 22) rapporte que l’Empereur Hadrien « évacua les eaux du lac Fucin ». Iulius Obsequens rapporte qu’un an avant sa mort d’Hadrien, en 137 il déborda de nouveau. Au XIIIème siècle, Frédéric II et, à moindre degré, Alphonse d’Aragon tentèrent d’assurer le drainage des bords du lac. Au XIXème siècle, les progrès techniques permirent le creusement d’émissaires plus importants et la construction de galeries résistant aux pressions qui s’exerçaient sur leurs parois. C’est alors seulement que l’on disposa des moyens techniques permettant de réaliser des assèchements : en 1862, Frantz Major de Montricher acheva le creusement d’un canal assurant l’évacuation totale du Fucino grâce aux moyens nouveaux de la technique moderne. L’assèchement des Marais Pontins, les Pomptinae paludes, dont Mussolini fit un symbole de la renaissance de l’Italie sous le régime fasciste, en donne une illustration. Le Pomptinus ager ou campus aurait connu une première mise en valeur à l’époque étrusque, mais aurait été ruiné par les désastres de la guerre d’Hannibal. En 160 av. J.-C., Cornelius Cegethus fait creuser un premier canal, la fossa Cegetha. qui inaugure des opérations toujours à recommencer. Néron avait projeté une intervention. Trajan avait fait remettre la voie en état. Mais, à partir d’Hadrien, intervient une longue période de reprise du marais. Au VIème siècle, le roi Goth Théodoric entreprit une nouvelle bonification. Cette dernière montre clairement que la fin de l’Antiquité n’est pas la période d’abandon général que l’on croit. Avec des moyens considérablement plus importants, les empereurs poursuivaient un objectif qui n’est pas fondamentalement différent de celui des cités de Grèce centrale au IVème siècle (Leveau à paraître).

11. La gestion des inondations du Tibre à Rome au début du Ier siècle de notre ère éclaire d’abord un point de l’histoire de l’histoire de l’hydrologie. Évoquant « l’articulation territoriale des acteurs » dans le traitement du risque torrentiel dans le sud de la France, F. Vinet et N. Meschimet de Richemond montraient le rôle joué à partir du XVIIIème siècle par le corps professionnel des ingénieurs des Ponts et Chaussées dans la conquête de nouveaux espaces. Leur action bénéficiait du progrès des connaissances hydrologiques. « Ce n’est », écrivaient-ils, « qu’à la fin du XVIIème siècle que le risque hydrologique est compris par les ingénieurs en charge de la lutte contre les inondations à travers un nouveau cadre spatial, le bassin hydrographique, qui permet de formuler la solidarité amont-aval, l’aval recevant l’eau et les matériaux issus de l’amont » (Vinet et Meschimet de Richemond 2005). La gestion des inondations du Tibre dans la Rome antique montre qu’il s’agit en réalité d’un savoir oublié. Dans ce cas, il portait sur la crue dévastatrice. Mais, cinq siècles plus tôt, Hérodote décrivait déjà l’instrument qui servait à mesurer à son entrée en Egypte le rythme et la hauteur de la crue bienfaitrice du Nil. Aux époques ptolémaïque et romaine, les données obtenues servirent à calculer les revenus de la terre et à fixer le taux de l’impôt. Mais c’est un autre point d’histoire que cette présentation aura tenté de corriger : l’utilisation du mythe de Rome dans la construction d’une « mémoire savante » qui, en contradiction avec l’absence de vision spatiale du bassin versant qui leur était au même moment attribuée, attribue aux « Romains » des réalisations hors de portée de leurs moyens. Ces points d’histoire et d’archéologie s’éclairent mutuellement. Car, contrairement à ce que laisse croire une vision qui privilégie la Rome antique, il n’est pas si sûr que les ingénieurs italiens aient perdu ces savoirs.

12. Ces redécouvertes sont certes incapables d’autoriser une prise de risque limitant le principe de précaution. Pourtant elles ne relèvent pas seulement de savoirs érudits d’un intérêt purement disciplinaire. Elles contribuent à cette mémoire du risque dont les géographies des risques soulignent le rôle possible dans les politiques de prévention (Vinet 2003) et, à ce titre, justifient la place que les sciences de l’Antiquité pourraient occuper dans le problème complexe que pose la gestion des zones humides. La présence de sites antiques dans une zone humide intervient au niveau de l’histoire de l’aléa dont elle contribue à préciser la trajectoire, de sorte que l’archéologie a contribué à décrire un état passé de l’aléa justifiant la substitution du concept de mobilité des lits fluviaux à celui de stationnarité qui prévalait chez les ingénieurs dans la définition du risque fluvial. La reconstitution des comportements sociaux face à l’inondation intéresse la réflexion sur la vulnérabilité. Exploitant des principes inspirés des théories du comportement, les géographes J.-C. Thouret et R. d’Ercole ont distingué quatre modes de comportement séparés par des seuils socio-culturels. Le premier, qui caractérise les groupes sociaux marginalisés, se définit par une absence de conscience du risque chez l’individu ou une absence de préparation à la crise dans la communauté. La vulnérabilité est maximale. Dans le second, l’endommagement est accepté et le groupe ou l’individu s’ajuste aux effets de catastrophes dont il partage les coûts. Le troisième est défini par la mise en place de plans de protection et d’évacuation, par la déviation des flux, etc.…. Enfin, dans le quatrième, une modification radicale du comportement social se traduit par un changement complet du mode d’occupation des sols et une planification urbaine préventive à long terme (Thouret et d’Ercole 1994).

13. C’est à cette modification que travaillent les politiques actuelles. Mais il ne faudrait pas croire que cette typologie décrit une succession historique s’inscrivant dans une histoire de l’Humanité que les Sciences de l’environnement pourraient reconstruire à coup de modèles. Ceux-ci aident à comprendre l’histoire réelle dont ils font apparaître la complexité. Ainsi, les trois premiers modes de comportement décrits ont simultanément existé durant la période romaine. Celle-ci ne doit pas être présentée comme celle où triomphe un modèle imposé par une puissance impérialiste, mais replacée dans un continuum historique, juxtaposant dans certains cas, intégrant dans d’autres, de multiples héritages techniques et culturels. Rompre avec les utilisations dont fait l’objet la société romaine est de nature à développer une conscience de la complexité des relations entre sociétés et risques environnementaux, qui servirait d’antidote au catastrophisme auquel collaborent trop souvent les médias scientifiques en réduisant l’histoire des civilisations disparues à l’illustration de schémas déterministes (Leveau 2005). La recherche historique peut alors contribuer à modifier l’image que le public a du risque de l’inondation en le replaçant dans une histoire de la relation entre les sociétés et les milieux humides qui insiste sur les mécanismes d’adaptation aux aléas naturels plutôt que sur les désastres dont ils sont responsables.

 

 

1. Si ses débuts ont été laborieux, force est de reconnaître que la loi Barnier sur la prévention des risques naturels constitue un incontestable succès, notamment en ce qui concerne l’approche territorialisée associée au zonage réglementaire. En 15 ans, ce sont plus de 8.000 communes qui se sont vues dotées d’un, ou de plusieurs plans de prévention des risques, naturels d’abord, puis technologiques suite à la loi Bachelot de juillet 2003. Face à la pression croissante qui s’exerce sur les territoires (périurbanisation, littoralisation, réseaux, etc.) et leurs acteurs, il était indispensable de « dire le risque » et, au moins, de freiner la croissance de la vulnérabilité et l’aggravation de l’aléa. Ceci dans le but de réduire le coût humain, socio-économique, politique du risque. En ce sens, les plans de prévention des risques ont indubitablement l’avantage d’exister. Mais leur réalisation, souvent à marche forcée, pour répondre à des objectifs politiques ou une demande sociale forte en situation de crise, n’a guère laissé le temps à la réflexion critique sur la procédure, sa conduite et ses finalités. Pour autant, cela a-t-il été figé définitivement au départ en 1995 ? Evidemment, non, les P.P.R. ayant pour objectif, notamment, d’introduire cette part de souplesse qu’il manquait aux P.E.R. Mais l’on se rend compte qu’il s’est surtout agi de corriger au fur et à mesure les erreurs, les oublis, les insuffisances initiales, pour répondre à l’urgence, sortir de situations de blocage et, surtout, rendre cet outil lisible, cohérent et acceptable par les acteurs des scènes locales du risque. On peut considérer de manière positive cette faculté des services de l’Etat à corriger leur copie, même si cela s’est fait davantage dans la réaction que dans l’anticipation. Mais, même si l’on reste toujours dans une dimension très régalienne, voire technocratique de risques dont la lecture nécessite pourtant une approche territoriale fine, le résultat est que l’on dispose d’une procédure unique mais avec des P.P.R.N. plus différents les uns des autres, sur le fond comme sur la forme, dans le temps et dans l’espace. Et cette diversité relève, hélas, davantage de la procédure elle-même que d’une prise en compte des particularités des territoires. D’où, bien entendu, un réel problème de lisibilité, mais aussi d’efficacité, notamment en matière de construction d’une culture du risque, compte tenu des « curiosités » qui caractérisent bon nombre de P.P.R.N., qu’il s’agisse du déroulement de la procédure comme du zonage réglementaire.

 

2. En premier lieu, il convient de réaliser un rapide bilan de l’état d’avancement des procédures à l’échelle nationale. Selon la base de données G.A.S.P.A.R. (Gestion Assistée des Procédures Administratives relatives aux Risques naturels et technologiques(1)), on arrive, début 2010, à un chiffre d’un peu plus de 8.000 communes couvertes par un P.P.R.N. de différentes catégories (inondations, mouvements de terrain, affaissements miniers, avalanches, cyclones / ouragans, feux de forêts, tassements différentiels, séismes et éruptions volcaniques) ; auxquelles se rajoutent environ 2.700 communes concernées par une procédure antérieure (P.S.S., R.I. 111-3 du Code de l’urbanisme, P.E.R.), sachant que pour certaines d’entre elles, les procédures se superposent : par exemple, pour les inondations à Cournon d’Auvergne (Puy de Dôme) : P.S.S. + P.E.R. + P.P.R.N. La base de données G.A.S.P.A.R. se révèle, d’ailleurs, d’un usage relativement complexe. Ainsi, un P.P.R.N. communal multirisques, bénéficiera d’une entrée par risques, par exemple à Vars (Hautes-Alpes) on mentionne 3 P.P.R.N. (avalanches, inondations, mouvements de terrain), alors qu’il s’agit d’une seule et même procédure. Mais le risque d’inondation y est considéré dans sa globalité, sans énumération des cours d’eau. A l’inverse, les P.P.R.N. par bassin de risque vont dissocier les aléas et les cours d’eau pour le risque d’inondation : Colmar (Haut-Rhin) va être concernée par 3 P.P.R.N. « inondations » différents, réalisés séparément, qui correspondent aux rivières de l’Ill, de la Lauch et de la Fecht. Sans compter que le ministère communique de manière ambiguë sur l’état d’avancement des procédures de P.P.R.N. Lorsqu’on a « fêté » en décembre 2005 le fameux 5000ème P.P.R.N. (Baie-Mahault en Guadeloupe(2)), il s’agissait bien entendu de la 5000ème commune dotée d’un P.P.R.N. L’approche par bassin de risque a permis une accélération significative, un seul et même P.P.R.N. pouvant traiter au cours d’une seule et même procédure parfois plus d’une cinquantaine de communes. Mais l’impulsion ministérielle a été tout aussi considérable dans la foulée de la loi de juillet 2003. Ainsi, si 3000 P.P.R.N. ont été réalisés en 6 ans (fin 2001), 2.000 de plus étaient approuvés 4 ans plus tard (fin 2005), puis 3.000 supplémentaires dans les 4 années suivantes (fin 2009). Un bon nombre de P.P.R.N. restent pour l’instant à l’état de prescription, sachant que les objectifs, à terme, tablent sur un total de 16.000 communes prioritaires dites « à risques » et devant bénéficier d’un zonage réglementaire. Notons que, parallèlement, plus de 30 000 ont fait l’objet d’un arrêté de catastrophe naturelle.

3. Dans le détail des risques couverts par les P.P.R.N., si les risques volcaniques ne touchent, par exemple, qu’un nombre limité de communes d’outre–mer, le risque d’inondation reste le plus largement représenté puisqu’il concerne plus des 2/3 des communes. On a, bien entendu, ici, une explication partielle à l’accélération du nombre de communes couvertes par un P.P.R.N. : si au départ les approches communales dominaient, on s’est rapidement orienté vers la réalisation de zonages par bassin de risque. Ce qui est à la fois cohérent spatialement en termes de prise en compte de la dynamique globale d’un cours d’eau dans son bassin-versant et… efficace, car une seule et même procédure permet de prendre en compte un grand nombre de communes. D’où un gain de temps et d’argent. Ainsi le P.P.R.N. Inondations de l’Ill (Haut-Rhin) ou de la Zorn (Bas-Rhin) couvre respectivement 50 et 42 communes. Mais, il faut également noter que nombre de communes sont concernées par des risques multiples, comme Jausiers dans les Alpes de Haute-Provence (inondations, mouvements de terrain, avalanches, séismes) ou, cas extrême, Grand’Rivière en Martinique ou Pointe à Pitre en Guadeloupe : séismes, éruptions volcaniques, mouvements de terrain, inondations, et cyclones ! Cette situation conduit autant à la réalisation d’un seul et même zonage réglementaire qu’à la superposition de plusieurs procédures différentes. Ainsi, Illfurth (Haut-Rhin) bénéficie de 4 P.P.R.N. dont 2 pour un même risque d’inondation, mais pour deux cours d’eau distincts (Largue, approuvé en 1999 ; Ill approuvé en 2006). A l’opposé, Clermont–Ferrand est concerné par les P.P.R.N. inondations de 5 cours d’eau (Bedat, Argnat, Saussade, Tiretaine, Artière) mais dont l’instruction s’est effectuée au cours d’une seule et même procédure.

4. A la complexité des situations caractéristiques de chaque territoire à risque se rajoute, donc, une complexité due à la variété des procédures. Inévitablement, se posent donc les questions de la lisibilité, de l’objectivité et de l’efficacité des P.P.R.N. (en termes de prise en compte des particularités territoriales et d’appropriation par les acteurs des scènes locales du risque) et, au-delà, de l’égalité face, non pas au risque, mais au zonage du risque et aux contraintes qui s’y rapportent.

 

5. Si des questions se posent quant à la lisibilité et à l’objectivité des P.P.R.N., cela résulte d’une succession de problèmes méthodologiques en ce qui concerne le déroulement de la procédure et la réalisation du zonage réglementaire.

 

6. Au départ, le principe de simplification de la méthode de zonage réglementaire introduit par la loi Barnier, était tout à fait louable. En abrogeant, d’une part, les différentes procédures existantes (P.S.S., R.I. 111-3 du Code de l’urbanisme, P.E.R.), en allégeant et en assouplissant significativement, d’autre part, la méthode employée dans le cadre des P.E.R. Mais, si les P.P.R. ont donc été construits sur l’échec des P.E.R., leur mise en place relève également d’une volonté du législateur de répondre rapidement à la multiplication de situations de crises (inondations de Vaison la Romaine en 1992, glissement de terrain de la Salle en Beaumont en 1993, inondations du Rhône en 1993 et 1994, etc.). Une action politique a posteriori finalement classique : les P.S.S. (1935) ayant un lien avec les terribles inondations du Tarn en 1930, les Cartes de Localisation Probables des Avalanches (C.P.L.A., 1971) avec l’avalanche de Val d’Isère en 1970, etc., la loi Bachelot de juillet 2003 constituant, elle aussi, autant une réponse aux inondations de 2002 qu’à la catastrophe d’A.Z.F. à Toulouse. Or l’urgence n’est pas toujours bonne conseillère et, dans le cas des P.P.R.N.(3), force est de constater que la méthode s’est construite davantage dans le feu de l’action qu’à travers une réflexion préalable et posée. Et ceci notamment lorsque les services de l’Etat ont eu a répondre à des oppositions de la part des acteurs des scènes locales du risque, à des blocages multiples, difficilement compatibles avec des objectifs de résultats imposés par le Ministère. Et la « souplesse » revendiquée au départ a pu donner l’impression d’une certaine navigation à vue. En témoigne, tout d’abord, le calendrier des publications par le Ministère des différents guides relatifs à la réalisation des P.P.R.N. Si la loi date de 1995, le guide général des procédures est paru en 1997(4), ceux spécifiques aux inondations(5) ou aux mouvements de terrain(6) en 1999, aux séisme(7) en 2002, aux avalanches en 2003 (Montroc en 1999 est passée par là), etc. Le « Guide de concertation » n’est publié qu’en 2004(8) , et c’est bien révélateur qu’il ait fallu le publier, suite déjà à deux autres publications : « Recueil des démarches d’information et de communication dans l’élaboration des P.P.R. » (2001) et « P.P.R. : votre atout pour la prévention des risques naturels » (2001). Plus tardifs encore : le « cahier des recommandations sur le contenu des P.P.R. » (2006), « Les rôles des acteurs de la prévention des risques naturels »(9) (2008) et… le « Glossaire des risques naturels »(10) (2008), juste 13 ans après la loi Barnier ! Des documents tellement évidents qu’on a du mal à concevoir qu’ils n’aient pas été pensés, conçus, diffusés dès le départ, quitte à retarder un peu la procédure. Ceci ne participe pas à la définition d’une ligne claire en termes de méthode ni pour chaque type de risque, ni pour l’ensemble de l’approche. Se mêlent ainsi approches communales et bassins de risques, prise en compte catégorielle ou multirisques, et variété infinie des résultats cartographiques en matière de zonage, que ce soit en termes de choix du fond, de l’échelle, de la sémiologie graphique et même des données représentées. Et cette variabilité se retrouve évidemment en matière de règlement. Ce qui aboutit parfois à des situations pour le moins complexes ! Par exemple, Illfurth (Haut – Rhin) « bénéficie » de deux zonages « inondations » différents relatifs aux deux cours d’eau qui s’y rejoignent, l’un réalisé en 1999 (Largue), l’autre en 2006 (Ill). A cette superposition de zonages différents, s’en rajoutent encore deux autres : ceux des P.P.R. mouvements de terrain et sur – risques sismique (2003). Avec autant de règlements différents bien entendu. Un mille-feuille qui n’a rien à voir avec le résultat de P.P.R. multirisques, globaux et pragmatiques réalisés ailleurs. Or, il est clair qu’une analyse préalable devrait faire ressortir les situations « multirisques » et conduire à une procédure réglementaire adaptée. A condition que cette analyse préalable ait été effectuée…

 

7. En théorie, les P.P.R. auraient du s’inscrire dans le prolongement d’un état des lieux du risque à l’échelle départementale, concrétisé par des documents officiels donnant une direction, une lisibilité, une cohérence à la procédure : un Dossier Départemental sur les Risques Majeurs (D.D.R.M.), prolongé par un dossier communal synthétique (D.C.S.) voire un D.I.C.R.I.M. (Document d’Information Communal sur le Risques Majeurs). A partir de cette feuille de route, dans chaque département les préfets devraient veiller à la réalisation prioritaire de P.P.R.N. dans les communes où les risques étaient les plus forts (aléas forts, importance des enjeux). Or, on remarque, d’abord, que ce ne sont pas forcément les zones urbaines qui ont été traitées en priorité, alors que les enjeux matériels et humains y sont bien plus importants que dans les zones rurales. On pourra toujours objecter que ces situations demandent des analyses plus longues et plus difficiles. Mais on assiste aussi dans certains départements à une curieuse interprétation des priorités. Ainsi, dans le Haut-Rhin, c’est le P.P.R. « inondation » de la vallée de la Largue qui a été instruit en premier et approuvé dès 1998, alors que les P.P.R. d’autres cours d’eau du département, prescrits en même temps, ne l’ont été que beaucoup plus tard (approbation en 2006, par exemple, pour l’Ill, 2008 pour la Fecht, etc.). D’autres commencent à peine à être instruits (Doller, prescrit en 1997), et certaines rivières sont pour l’instant tout bonnement oubliées, malgré un nombre remarquable d’arrêtés de catastrophes naturelles. Pour quelle raison a-t-on débuté par la Largue ? Parce que les enjeux et les risques y étaient modérés, malgré des inondations assez fréquentes. Par conséquent, les acteurs locaux n’allaient guère opposer de résistance en l’absence de contraintes significatives dans le zonage réglementaire. Mieux, ils étaient même demandeurs(11). C’était donc un moyen « de se faire la main » à moindre coût, la procédure ayant été conduite à son terme en un peu plus d’une année ! A l’opposé, la préfecture du département des Hautes-Alpes a procédé à l’instruction logique de P.P.R. dans une dizaine de communes prioritaires, en s’appuyant non seulement sur les compétences techniques des services de la R.T.M.(12) et leur connaissance géohistorique des risques naturels à l’échelle locale, mais également sur un atlas départemental des risques naturels(13) constituant une excellente vue d’ensemble en matière de priorités(14). Quelque soit le département, l’atlas des zones inondables aurait lui aussi constitué une excellente base pour définir des actions prioritaires mais encore aurait-il fallu, là aussi, qu’il soit disponible avant la réalisation des P.P.R., ce qui était loin d’être le cas partout ! Et de fortes contraintes de calendrier conditionnent la mise en place des P.P.R.

 

8. La pression qu’exerce l’opinion publique, le coût croissant des catastrophes et les impératifs plus politiques du calendrier électoral, perturbent l’efficacité de la prise en compte et du zonage des risques. Dans le prolongement de la loi Bachelot de 2003, l’Etat a fixé des objectifs de réalisation de P.P.R. (5.000 communes fin 2005) nécessitant une telle accélération des procédures, qu’il est parfois devenu difficile techniquement, financièrement, humainement, de consacrer suffisamment de temps à l’analyse des caractéristiques des phénomènes potentiellement dommageables et de leurs conséquences sur les enjeux. Faute de temps suffisant, notamment pour l’indispensable recherche historique sur les événements de référence, la procédure « à dire d’expert » a conduit ces derniers à sous-traiter une part de l’analyse auprès des bureaux d’étude, à ouvrir le parapluie au maximum quitte à surestimer les risques, une façon également de se prémunir face à une éventuelle mise en cause liée à une mauvaise évaluation. D’où, parfois, une procédure minimaliste et un résultat maximaliste dans laquelle la concertation, l’échange avec les acteurs des scènes locales du risque deviennent plus secondaires. Lorsque l’on dispose d’une bonne connaissance des événements passés, de sources aisément accessibles, voire d’un travail préparatoire en amont (cf cas des Hautes-Alpes), cette accélération ne porte pas forcément préjudice à la qualité du zonage (pour ce qui est de son acceptation, c’est autre chose !). Ailleurs, on peut s’interroger, notamment quand des inondations réelles s’étendent bien au-delà du zonage réglementaire, comme c’était par exemple le cas lors des inondations dans le département de l’Hérault en 2002. Mais on peut même se demander si cette pression exercée par le Ministère n’a pas conduit les préfectures à chercher à faire du chiffre, en poussant à l’instruction de P.P.R.N. pas vraiment prioritaires et encore moins indispensables. Le P.P.R.N. mouvements de terrain de la Largue concerne un territoire dans lequel, finalement, il n’y a aucun secteur classé en zone rouge, donc inconstructible. On peine même à y trouver des phénomènes actifs à l’heure actuelle ou dans le passé. Pourquoi l’a-t-on instruit en priorité ? Les raisons sont loin d’être claires.

 

9. En creusant la question du P.P.R.N. mouvements de terrain de la Largue, on découvre rapidement qu’à la base du lancement de la procédure se situe un problème de gestion d’un petit glissement dans une commune. Et un conflit insoluble entre riverains a débouché sur la mise en place d’une procédure de P.P.R.N. à l’échelle d’un bassin(15). Dans l’absolu, pourquoi pas, si les risques sont réels. Mais le périmètre choisi, à savoir le même que pour le P.P.R.N. inondation (donc un bassin versant), est-il pertinent pour les mouvements de terrain ? Et l’on touche là aux limites de l’approche par bassin de risque, notamment lorsque l’on est confronté à une situation multirisque. D’autant plus que la prise en compte de ce qu’on pourrait appeler le territoire de l’aléa (et du risque) n’est pas forcément compatible avec le découpage administratif du territoire. On a beau s’appuyer sur une démarche de type « bassin de risque », le P.P.R.N. inondation de l’Ill approuvé en 2006 ne concerne que la partie amont, haut-rhinoise, du cours d’eau. Au nord d’Illhaeusern, on change non seulement de département (Bas-Rhin), mais de méthode de réalisation du zonage réglementaire, passant du bassin de risque à la juxtaposition de différentes procédures à l’échelle communale : en descendant la rivière on passe d’un RI 111-3 pour 18 communes à un P.E.R. pour les 6 suivantes, puis à un P.P.R.N. pour la seule ville de Strasbourg, avant de revenir à un P.E.R. pour les 4 communes du nord de Strasbourg et enfin… à aucun zonage du tout pour les villages proches de la confluence de l’Ill et du Rhin. Une complexité extrême contrastant avec le cas du P.P.R.N. « inondation » de la Sarre approuvé en 2000 : l’approche de la rivière s’est faite de manière globale dans le cadre d’une procédure conjointe aux communes des départements du Bas-Rhin et de Meurthe et Moselle. Un bel exemple de dépassement logique et rationnel des frontières administratives, sauf qu’on a visiblement oublié ce même principe en 2009 pour le P.P.R.N. Inondation de la Zorn (Bas-Rhin) qui « oublie » les communes de Meurthe et Moselle du haut bassin. Plus curieux encore, le P.P.R. inondation du bassin de la Largue (Haut-Rhin) comprend tout le bassin versant… sauf les 3 communes situées le plus en amont sur la rivière ! Pour des raisons loin d’être claires une nouvelle fois.

 

10. Des curiosités qui, invariablement renvoient à la question des compétences du maître d’ouvrage qui va conduire l’instruction des P.P.R., effectuer ou, au moins superviser les expertises. Dans quelques départements, les services déconcentrés de l’Etat disposent de personnels aux compétences fortes et anciennes en matière de risques naturels, notamment les services R.T.M. évoqués précédemment. Ils ont l’avantage de faire autorité en matière de risques et d’être connus des acteurs locaux, ce qui facilite les échanges, la concertation et l’acceptation du zonage réglementaire. Dans d’autres départements, la moins bonne connaissance des territoires et des processus par les services instructeurs nécessite un recours systématique à des bureaux d’étude pour l’évaluation des risques. On s’éloigne forcément de l’approche « à dire d’expert ». Les disparités en terme de zonages qui apparaissent d’une commune ou d’un département à l’autre, ne reposent donc pas uniquement sur les différences de méthode (naturaliste ou modélisation), mais s’expliquent également par l’opposition entre une approche locale et très ancrée dans le territoire (type services R.T.M.) et celle plus théorique, globalisante, voire déterritorialisée des bureaux d’étude. Pour autant, il revient tout de même au service instructeur d’apprécier la justesse du travail préparatoire des bureaux d’étude. Puis, surtout, d’en expliquer ensuite les résultats aux acteurs des scènes locales du risque peu disposés face à une démarche qui privilégie le regard extérieur, l’approche technicienne au détriment de la connaissance fine du territoire apportée par le vécu. De plus, le nombre limité des bureaux d’étude et l’uniformisation de leur démarche tendent à niveler les spécificités de chaque territoire, ce qui n’est pas un avantage. Se rajoute à cela un certain flou en matière de responsabilités administratives quant à la conduite des procédures de P.P.R. Dans une même région et pour un même risque, mais d’un département à l’autre, le service instructeur peut aussi bien être la D.D.A.F. que la D.D.E., avec chacune leur méthode de travail. Sans compter que, par exemple, pour les inondations les D.I.R.E.N. (suivi des cours d’eau), voire les D.R.I.R.E./D.R.E.A.L. (pour les établissements industriels / artisanaux en zone à risque) ont aussi leur mot à dire, sans oublier les services du Conseil Général, intervenant, notamment, sur les aménagements de rivière. Un manque de lisibilité qui a disparu, du moins sur le papier, depuis la refonte de l’administration au premier janvier 2010 et la réunion de ces services au sein des D.D.T. (Directions départementales des Territoires). Mais, parallèlement, cette refonte donne aussi aux nouvelles D.R.E.A.L. (Direction Régionale de l’Environnement, l’aménagement et le logement) des compétences en matière d’information sur les risques…

 

11. Et l’on peut leur souhaiter une certaine capacité d’adaptation s’il s’agit d’avoir une approche régionalisée de l’information sur les risques, compte tenu des disparités qui existent d’un P.P.R.N. à l’autre, pour un même risque, voir une même rivière, pour peu que l’on change de département. Alors qu’on devrait tendre vers une uniformisation des documents réalisés dans le cadre des P.P.R.N., c’est pourtant l’hétérogénéité des cartographies réglementaires qui frappe. Souplesse ou manque de directives claires à l’origine ? Suivant les départements, les communes, les aléas ou les périodes de réalisation, les couleurs utilisées pour symboliser des zones constructibles ou inconstructibles varient du tout au tout, passant des traditionnels rouge, bleu, blanc (inconstructible, constructible sous réserve, constructible), à des dégradés de couleur (bleu, forcément, pour les inondations, mais parfois aussi pour les mouvements de terrain), à un jaune, orange, marron pour les P.P.R.N. incendie(16) , ou, plus récemment à des teintes pastels destinées à rendre plus acceptables les zones inconstructibles. A cela se rajoute l’apparition de catégories intermédiaires en matière de constructibilité comme l’ambiguë « zone à risques élevés déjà construite ». Et les choses se compliquent encore davantage dès lors qu’une commune est soumise à des risques multiples. L’exemple de la vallée de la Largue dans le Haut-Rhin est exemplaire. A la cartographie réglementaire du P.P.R. « inondation » se rajoutent celles du P.P.R. « mouvements de terrain » et du P.P.R. « sur-risques sismiques ». Trois cartes, trois types de couleurs et de logiques graphiques différentes, forcément puisque le service instructeur n’est pas le même suivant le type de risque (D.D.A.F. pour les inondations, D.D.E. pour les mouvements de terrain) ! A charge pour les communes de transposer tout cela, vaille que vaille, dans les documents d’urbanisme. Or, difficulté supplémentaire : l’échelle de la carte du zonage réglementaire. Lorsque le service instructeur fait correctement les choses, la cartographie réglementaire est réalisée directement sur le cadastre, ce qui facilite la transposition sur le P.O.S. ou le P.L.U. Mais dans de nombreux cas (notamment la vallée de la Largue), on se limite à fournir aux communes un extrait de la carte topographique au 1 / 10 000ème. D’où des erreurs fréquentes, plus ou moins volontaires car il est assez tentant de se servir de la différence d’échelle pour réajuster des limites de zones inconstructibles. C’est un souci qui accompagne davantage les cartographies par bassins de risques que celles réalisées au niveau d’une commune.

 

12. Toutefois, l’approche par bassin de risque peut être considérée, à juste titre, comme un progrès en termes de cohérence, notamment pour les inondations, où la vision d’ensemble est nécessaire non seulement pour limiter les constructions en zone inondables, mais également pour protéger les espaces non construits que sont les champs d’expansion des crues. Malheureusement, cette approche s’accompagne de deux dérives :

13. L’efficacité de la prévention des risques demande de construire la réflexion sur l’analyse des aléas propres à un territoire. Mais la catégorisation préalable par l’Etat des aléas pouvant faire l’objet d’un P.P.R. rend l’approche territoriale partielle et stéréotypée : ce sont davantage les territoires qui sont adaptés aux P.P.R., que les P.P.R. qui s’adaptent aux caractéristiques des territoires en matière de risque. La ville de Mulhouse (Haut-Rhin) dispose d’un P.P.R. inondation lié au passage de l’Ill, avec très peu de zones inondables, alors que l’histoire récente des risques dans la commune montre qu’il aurait été plus opportun de s’intéresser au ruissellement urbain, responsable d’une dizaine d’inondations au cours des dernières décennies(17), et qui se trouve aggravé par une périurbanisation dans des secteurs de collines. De même, les coulées de boue constituent la manifestation la plus systématique et répétitive du risque en Alsace, affectant le piémont viticole ou céréalier du Bas-Rhin comme du Haut-Rhin. Or pour l’heure, la catégorisation des coulées de boue comme « risque majeur » à part entière n’apparaît pas clairement, entre ruissellement, inondation brutale ou mouvement de terrain. Donc, cet aléa ne bénéficie pas d’un programme de réalisation de P.P.R.N. malgré des dégâts matériels importants du fait de la périurbanisation (construction en zone à risque) et des mutations agricoles (aggravation du ruissellement), et en dépit d’une cascade d’arrêtés de catastrophe naturelle !

 

14. Par petites touches, des améliorations ont été apportées à la procédure pour la rendre plus lisible, plus objective, plus compréhensible. Cependant, ce n’est finalement qu’un aspect du problème. En effet, 16 000 communes dotées, à terme, d’un P.P.R.N., c’est bien, mais pour quoi faire ? « Dire le risque » est une chose, encore faut-il qu’on veille à réduire les effets sur les territoires. Cela passe par des mesures d’accompagnement, de suivi et, surtout, de (re)construction d’une culture du risque, basée non seulement sur une acceptation mais aussi sur une appropriation des P.P.R.N. par les acteurs des scènes locales du risque, souvent confrontés à des problèmes fonciers délicats.

 

15. Les enjeux fonciers liés à la mise en place d’un zonage réglementaire sont effectivement considérables. L’idée généreuse (qui reste à développer et surtout à financer) d’une possibilité de délaissement pour les riverains de zones à risques, introduite dans le cadre des P.P.R. « Technologiques »(18), n’est destinée à répondre qu’à des situations extrêmes en matière d’exposition aux risques. Quelles mesures d’accompagnement prévoit-on en faveur des particuliers dont les maisons, les terrains, du fait d’un « classement » en zone inconstructible, vont perdre subitement une très grande partie de leur valeur ? Au-delà, que prévoit-on pour ne pas entraver les possibilités de développement des territoires face à une cartographie (ou à des risques) trop restrictive ? Et notamment lorsque, dans un bassin à risque, l’inconstructibilité de certains terrains correspondant à des zones d’expansion de crues, participe d’une solidarité amont-aval(19) ? Mais la question financière se pose également en ce qui concerne le surcoût occasionné en matière de nouvelles constructions comme de mise aux normes de l’existant. En théorie, les particuliers disposent d’un délai de 5 ans pour s’y plier sous peine de ne pas être couverts en cas de nouveau sinistre. Mais, pour l’instant, les assureurs préfèrent fermer discrètement les yeux sur une prescription qui peine véritablement à être suivie dans les faits. D’ailleurs, qu’en est-il véritablement du suivi ? L’enjeu est important car il s’agit de vérifier la bonne mise en place de 3 types de mesures de prévention : la transposition dans les documents d’urbanisme, la réalisation des travaux de protection individuelle et la tenue des réunions régulières d’information sur les risques, tous les 2 ans pour les communes dotées d’un P.P.R. Sur les deux derniers aspects, on peut rester assez dubitatif malheureusement en ce qui concerne leur réalisation, tant peu d’acteurs territoriaux semblent être réellement informés de leurs obligations. La transposition dans le P.O.S. ou le P.L.U. est évidemment plus effective, mais offre parfois quelques surprises, telles qu’une interprétation assez libres des limites de zones (et ce sont rarement les zones constructibles dont la surface diminue !) ou, carrément des changements d’affectation d’inconstructibles à constructibles ! A la décharge des communes à qui incombe la transposition, le recours à des organismes extérieurs explique parfois que les erreurs soient ignorées de bonne foi. Mais surtout, l’adaptation d’une cartographie réglementaire réalisée sur un fond topographique I.G.N. au 1/10.000ème sur une matrice cadastrale au 1/1000ème laisse une certaine liberté dans la délimitation des zones ! Trop ? Encore faudrait-il que cela soit contrôlé systématiquement et, aussi, codifié, car parfois on coupe les parcelles en deux, parfois on inclut la totalité d’une parcelle dès lors qu’elle est traversée par une limite. Pour le propriétaire le résultat est très différent ! Et surtout, qu’envisage-t-on pour diminuer les risques en dehors des mesures de protection passive des habitations imposées par le règlement du P.P.R. ? Chaque P.P.R. devrait être accompagné de propositions de mesures et de financements visant à diminuer les risques à la source, c’est-à-dire en agissant sur les aléas, de manière à ce que les P.P.R. ne soient pas considérés comme des documents définitifs et intangibles. Ce qui rendrait le zonage réglementaire plus acceptable et permettrait de régler indirectement la question de la non-réalisation quasi systématique des mesure de protection passive dans les délais imposés de 5 ans, les riverains rechignant à financer des travaux intégralement à leur charge.

 

16. La loi de 31 juillet 2003 insiste sur un point particulier : l’importance qu’il faut donner à la concertation, à la participation et à l’implication des acteurs des scènes locales du risque dans la procédure réglementaire, de manière à utiliser cette dernière comme un véritable outil de développement de la culture du risque. Mais, la loi de 1995 ne disait rien d’autre, et les guides méthodologiques insistent tous, lourdement, sur cet aspect essentiel de la réalisation d’un P.P.R.N. : « importance du dialogue local » (séisme), « démarche de concertation et de dialogue » (incendies de forêt), « l’intérêt d’une concertation précoce » (inondations), etc. Sauf que la rapidité avec laquelle s’effectue souvent la procédure de zonage réglementaire (imposée par le calendrier ministériel : « objectif 5.000 plans en 2005 ») laisse peu de place et peu de temps à la concertation. L’expertise ne tient pas toujours suffisamment compte des composantes territoriales, par manque de temps, par obsession du risque (de la responsabilité ?) zéro ou par méconnaissance du terrain. Mais surtout, parce que la culture de la concertation reste très peu développée du coté des services de l’Etat, qui n’y ont, d’ailleurs, pas été formés. Très souvent, la concertation se limite, in fine, à l’enquête publique, ou à la présentation aux élus d’un document (carte des aléas) « qui n’est pas négociable(20), donnant l’impression aux acteurs locaux (population, élus, associations ou même services des Conseils Généraux), non seulement d’être exclus d’un processus qui les concernent directement, mais surtout d’être mis devant le fait accompli. Le témoignage du Maire de Crots (Hautes-Alpes, P.P.R. prescrit en 1998, approuvé en 2003) est révélateur : « Je n’ai jamais accompagné les techniciens sur le terrain avant la première présentation du plan par les services de la D.D.A.S.S. (sic). J’ai travaillé avec eux après l’enquête publique et nous avons dû faire des réunions pour rattraper ce qui n’avait pas été vu auparavant »(21). L’absence de lisibilité des documents, la complexité des règlements et des zonages contribuent encore davantage à maintenir cette distance qui reste dans le droit fil d’une tradition de toute puissance des experts depuis le XIXème siècle(22). En rajoutant des choix de priorité dans l’ordre de réalisation des P.P.R. qui ne reflètent pas toujours la réalité des territoires, ou encore la non prise en compte des conséquences du zonage sur un plan politique, économique, foncier, etc., on comprend aisément le rejet très préjudiciable des procédures de P.P.R.N. Faute d’une intégration suffisante des scènes locales du risque, leur non- acceptation des risques conduit à des conflits entre les acteurs, à des blocages, à des recours et, au bout du compte, à un ralentissement des procédures que l’on voulait accélérer. Ainsi, la commune de la Chapelle en Valgaudemar (Hautes-Alpes), est « partie en guerre » en mobilisant les élus locaux, les députés des Hautes-Alpes et, bien sûr, les médias, contre le zonage proposé par un P.P.R.N. prescrit en 2000 et toujours pas approuvé en 2010. Il est, encore une fois, révélateur qu’en 2003 ait été publié un « Guide de la Concertation », 8 ans après la loi Barnier !, aveu indirect de l’échec de la logique de concertation ? ou « témoignage de la distance qui existe entre les représentants des collectivités territoriales, représentants des citoyens, et l’Etat ? »(23). D’où la multiplication des procédures à rallonge dans lesquelles le turn-over des agents de l’Etat (administrations, et surtout préfets) a sans aucun doute sa part de responsabilité. D’où, également, une montée progressive des recours devant les tribunaux. En 2004, seule une vingtaine de P.P.R. avaient fait l’objet d’une annulation sur 170 décisions rendues. Parfois en raisons d’erreurs manifestes de zonage, mais plus souvent pour des questions d’inégalité de traitement face au risque, comme par exemple pour des biens qu’on aurait « oublié » de placer en zone inconstructible. Mais, il semblerait que la tendance aux recours soit à la hausse, avec quelques revers retentissant pour l’administration, telles que les annulations des P.P.R.N. Inondation du bassin aval de la vallée de la Lys, dans le Flandres (« Une aubaine pour Jean-Claude Dissaux, le maire d’Aire-sur-la-Lys, qui voit là la possibilité d’enfin transformer la friche de l’hôpital Saint-Jean-Baptiste en logements »(24)) ou de la vallée du Gapeau (Var) en 2009, notamment du fait du manque de concertation… Plus que la carotte (maîtrise des risques de son territoire) c’est davantage le bâton qui a permis à des procédures d’aboutir : surcoût de l’assurance (voir refus d’assurer) ou, imparable, refus du préfet de la valider les modifications des P.O.S. ou P.L.U. sans acceptation du P.P.R.N. D’où cette phrase, désormais courante, de la part des élus locaux : « on nous a imposé ce P.P.R. », qui décrit autant une pratique qu’elle vise à trouver des boucs émissaires à la colère des populations.

 

17. Il est évident que cette sensation de se voir « imposer » un zonage réglementaire est confortée par le poids très relatif accordé à l’enquête publique. Non seulement elle intervient très en aval dans la procédure, mais son utilité parait plus formelle qu’autre chose. Dans le cas du P.P.R.N. Inondation de l’Ill (Haut-Rhin), à quoi a servi l’avis négatif des conseils municipaux d’un peu plus de la moitié des communes concernées ? Ou encore la très forte mobilisation de la population du village d’Illhaeusern (les ¾ des foyers ont apporté leur contribution dans le registre d’enquête) ? De même, comment interpréter d’une manière favorable à la concertation le fait que dans la toute récente enquête publique du P.P.R.N Inondation de la Zorn (Bas-Rhin), les registres d’enquête n’aient été ouverts que dans un nombre limité de communes, appelant les populations à se déplacer pour participer ? Mais, comme le rappelait en 2003 un des animateurs de « clubs risques » du ministère : « … quand les travaux sont rendus et validés par l’administration pour être présentés aux élus, ceux-ci demandent à comprendre et alors les difficultés commencent »(25). Lors des enquêtes publiques, ce sont les commissaires enquêteurs qui ont à se charger d’expliquer, sans avoir ni les compétences techniques, ni la « notice explicative » de la méthode employée pour le zonage. Or, les éléments d’information permettant de comprendre les objectifs généraux, les enjeux locaux, la méthode et ses résultats sont souvent réduits à la portion congrue. En plus de soumettre un zonage pas toujours très compréhensible, beaucoup de P.P.R.N proposés à l’enquête publique ne fournissent qu’une carte du zonage(26), et oublient les autres documents graphiques. Ils ne sont pas obligatoires mais vivement conseillés en termes d’information et de pédagogie, tels que la carte des aléas ou la carte informative des phénomènes naturels, la carte des enjeux, etc. « ou toutes autre cartes jugées utiles à la bonne intelligence des phénomènes »(27). Et quand la carte du zonage se réduit à la simple carte des aléas(28), cela complique encore la lisibilité globale. Mais surtout, beaucoup de P.P.R.N. restent très pauvres quant à la présentation des données historiques, « étape essentielle de la démarche »(29) pourtant. Pédagogiquement, c’est très préjudiciable. Car la référence aux événements du passé légitime bien souvent un P.P.R.N., inscrit la démarche dans son territoire, reterritorialise un risque perçu comme exogène, et responsabilise les acteurs locaux en leur permettant de s’approprier le risque à travers leur propre histoire. L’absence de mise en valeur sérieuse des aspects diachroniques du risque ferme la porte à une possibilité d’échange autour d’un savoir partagé, mais surtout décrédibilise l’administration dès lors que les acteurs locaux ont le sentiment d’en savoir bien plus sur des événements de référence.

18. Cependant, si les P.P.R.N. paraissent autant avoir raté leur action d’information et de pédagogie, cela tient essentiellement à une question de timing : en menant de pair prévention et information, le zonage réglementaire ne serait sans doute pas perçu de manière aussi négative. Si les D.D.R.M., D.C.S. et surtout les D.I.C.R.I.M. avaient précédé systématiquement les P.P.R.N., l’acceptabilité de ces derniers auraient sans doute été bien meilleure. Et finalement, la logique aurait voulu que la première étape dans la prescription d’un P.P.R.N. soit la réalisation et la diffusion large d’un D.I.C.R.I.M. bien illustré et documenté, mettant en valeurs les connaissances et la mémoire locale. Accessoirement c’est aussi un document qui aurait permis de mettre en évidence les vraies priorités et il n’est pas certain que parmi les 5.000 P.P.R.N. réalisés en 2005, tous aient été si « prioritaires » que ça…

 

19. Face au manque de lisibilité de la procédure, voire de légitimité faute d’une information suffisante qui l’accompagnerait, il est aisé de comprendre que des acteurs des scènes locales du risque perçoivent les P.P.R.N plus comme un handicap que comme un atout, malgré les efforts de communication(30), tardifs(31), effectués par le ministère. Car les enjeux fonciers sont effectivement considérables et les P.P.R.N. peuvent porter atteinte à l’attractivité des territoires dès lors qu’ils sont mal expliqués, mal acceptés, mal accompagnés et sources d’inégalités parfois flagrantes lorsque des communes traversées par le même cours d’eau ne sont pas toutes assujetties à un P.P.R.N. Il ne s’agit pas ici d’une simple inégalité en termes d’accessibilité et de coût du foncier, mais d’aggravation du risque du fait de l’absence de protection des zones d’expansion des crues en amont. Dans le même ordre d’idée, les communes de Tagolsheim et d’Illfurth (Haut-Rhin) se partage le versant de rive droite de l’Ill et malgré des caractéristiques parfaitement identiques, seule la seconde commune est soumise aux règlement du P.P.R.N. mouvements de terrain de la Largue (contraintes en matière de construction), l’autre n’étant pas comprise dans le périmètre(32). « Avec ces trois P.P.R., nos terrains seront dévalorisés, soupirait le maire d’Illfurth Helmuth Bihl. Nous sommes un bourg-centre, nous avons droit à un développement normal »(33).

20. Mais au-delà de cela, il a déjà été évoqué la question des « priorités » pas si prioritaires que cela parmi les P.P.R.N. déjà réalisés. La ville de Nice est largement en tête au niveau national pour ce qui est du nombre d’arrêtés de catastrophe naturelle (44 !), mais 3 des 4 P.P.R. prescrits, pour certains depuis 1999, sont toujours à l’étude. Admettons qu’à terme, les 16 000 communes couvertes par un P.P.R.N correspondent effectivement à ces objectifs prioritaires en matière de prévention. Mais ce chiffre est à confronter au 30 000 communes ayant fait l’objet d’un moins un arrêté de catastrophe naturelle. Abreschwiller (Bas-Rhin) en est à 7 et n’est concerné par aucun P.P.R., même en projet. Que va-t-on proposer à cette moitié restante de communes, finalement « à risque », en matière de prévention ? Au-delà, le zonage réglementaire est une chose mais quelles solutions apporte-t- il à l’existant ? Nombreuses sont les communes dotées d’un P.P.R.N. mais où continuent à se multiplier des arrêtés de catastrophe naturelle. Et le vrai débat se situe sans doute également à ce niveau, tel que l’a d’ailleurs souligné la cour des comptes(34). Le P.P.R.N. constitue une forme d’état des lieux, il lui manque malheureusement une partie opérationnelle de réduction du risque, un plan d’action pour que la cartographie soit comprise comme un document appelé à évoluer du fait d’une réduction du risque à la source. A l’image des P.P.R.T. qui, fort d’une analyse critique des P.P.R.N. mais aussi des contraintes spécifiques au zonage du risque technologique, ont une approche plus pragmatique et plus positive visant, notamment à réduire, d’abord, l’aléa à la source. 

 

 

1. La survenance d’événements accidentels ou catastrophiques semble, aussi loin que l’on remonte faire le quotidien de l’humanité. Sans qu’il soit utile de remonter au Déluge(1), il est notable d’observer que le Christ, à l’occasion de sa prédication, évoque de telles catastrophes tirées du quotidien des hommes de son temps(2). Face à de tels événements, les hommes se sont toujours efforcés de se prémunir de la survenance de telles situations, la prévention et la prudence constituant, hier comme aujourd’hui, les plus efficaces des moyens.

2. Quels qu’efficaces qu’aient pu être ces moyens ils ne permettent pas pour autant de faire disparaître tout risque, tant celui-ci tend à apparaître comme consubstantiel à la vie humaine elle-même. L‘idée de risque pouvant ici être rapproché d’autres concepts tels le hasard, le danger, le péril, l’aléa, la Providence ou le Destin, bref le fatum latin. Les Anciens avaient en effet conscience de courir une vie faite de dangers qu’ils s’efforçaient d’exorciser, composant avec les aléas de la nature et de la technicité. Le risque est ce qu’on s’efforce d’évaluer, voir de calculer. Il s’agit de prendre un risque, d’accepter celui-ci, au regard d’un bien supérieur espéré.

3. Pour limiter les conséquences de ce risque existe le moyen de faire reposer sur d’autres épaules leur poids et il est alors possible d’avoir recours à la technique de l’assurance. Il s’agit donc d’assurer dans le présent un événement éventuellement futur, potentiellement connaissable et en tout cas redouté. Dès le Moyen-âge, le terme « risque » se voit utilisé sous une forme résolument moderne(3) et la même période voit apparaître les premiers contrats sur le risque en matière commerciale ; il est d’ailleurs frappant de constater qu’à cette époque - et cela nous ramène directement à la nôtre - le danger pris en compte est alors davantage lié à l’aléa financier pour la matière qu’au risque physique pour la personne.

4. L’essor des sciences et des techniques à partir des XVIIème-XVIIIème siècles, va permettre la réduction de la part de l’incertain, laquelle favorisera en retour l’apparition d’une prétention scientiste et rationaliste à évacuer tout risque en nos vies. Dans le même temps, l’essor contemporain de la technique semble générer dans le même temps de nouveaux risques, lesquels apparaissent encore plus effroyables que par le passé. On sait que Heidegger a mis en lumière il y a déjà plus d’un demi-siècle, le terrifiant danger résultant de la toute puissance technologique. Ce danger paraît d’autant plus grand que notre temps voit se réaffirmer avec violence la permanence des risques naturels, longtemps cantonnés aux provinces exotiques de l’univers occidental. Le confort et l’électricité vaccinent l’humain contre la conscience du risque ; ils ne font pas disparaître celui-ci pour autant.

5. Or, diffus ou spectaculaire, le risque est devenu omniprésent et multiforme ; qu’il soit naturel ou technologique, lié à l’aménagement de l’espace, aux enjeux sociaux, économiques financiers ou politiques, il constitue le quotidien de l’homme moderne. Cela alors même que la probabilité de sa survenance devient assez faible en raison de l’amélioration des systèmes de prévention et des services de secours. Et de fait, aujourd’hui, alors même que la vulnérabilité des populations est moins importante qu’auparavant, elle se trouve de moins en moins acceptée(4), ce qui corrobore le constat formulé il y a plus de cent cinquante ans par Alexis de Tocqueville, pour lequel plus on réduit le risque et plus ce qu’il en reste paraît insupportable à la population(5). Il convient encore de noter que nos sociétés technologiques sont spécialement vulnérables à l’accident majeur, leur haute technicité les rendant fragiles. Le risque a bel et bien pris une place centrale dans nos sociétés, il constitue par nature un danger, celui pour l’individu de perdre ce qu’il possède, ses biens naturellement, mais aussi et par dessus tout sa vie et donc ce qui est essentiel pour lui. Or, il est difficile de vivre avec la conscience permanente d’un danger toujours présent, car nous avons largement tendance à refuser toute incertitude ; aussi l’individu, centre de gravité de la réflexion moderne s’interroge-t-il, cherchant à s’assurer à l’encontre de ces phénomènes(6).

6. Si l’exigence contemporaine des citoyens en matière de sécurité, ainsi que leur refus croissant des risques se fait de plus en plus forte, cette exigence n’empêche toutefois pas - et malheureusement - que des crises surviennent. Un risque latent vient alors se cristalliser à l’occasion d’une crise constituant parfois une catastrophe. Crises et catastrophes sont ici des termes quasi synonymes et qui tendent à se recouper. Se pose toutefois alors la question de la définition d’une catastrophe. De fait la réponse est loin d’être évidente, qui plus est troublée par l’approche médiatique, tant il certain qu’aujourd’hui, est une catastrophe ce que les médias ont décidé de présenter sous cet angle de vue(7) ; les médias sont ainsi friands du terme de « catastrophe », l’apposant à des situations qui ne mériteraient pas forcément ce vocable sous le strict angle juridique ou assurantiel.

7. Une définition nous est désormais nécessaire pour poursuivre notre propos et il semble que celle proposée en 2000 par le Conseil National de l’Aide aux Victimes nous soit la plus utile ; la catastrophe est un « événement soudain qui provoque directement des atteintes graves à la personne de plusieurs victimes et dont l’origine peut être un phénomène naturel, une intervention humaine ou la combinaison de deux »(8). Toutefois cette définition n’intègre pas les dommages aux biens. Il est possible en outre de noter que la catastrophe, au-delà de son aspect dramatique, possède un aspect véritablement théâtral, tant il est certain qu’elle est gouvernée par la règle des trois unités de temps, de lieu et d’action, ainsi que par son aspect collectif(9). L’accident d’avion constitue ainsi une catastrophe par excellence : un crash se produit en un instant en un lieu donné. Les accidents meurtriers de fin de week-end ne constituent pas des catastrophes, dans la mesure où la dimension collective n’est pas atteinte ; de plus l’unité de lieu n’est pas respectée… Enfin, des événements de nature catastrophique peuvent ne pas apparaître comme tels en raison de leur aspect sériel : ainsi des victimes de l’amiante.

8. Les catastrophes susceptibles d’intervenir sont, dès lors, aussi diverses que les risques pesant sur nos têtes et l’on peut tenter d’en effectuer une typologie. Celle-ci nous permettrait alors de distinguer, les risques technologiques (activités industrielles, de transport, infrastructures d’aménagement…), les risques liés à certaines activités humaines collectives (avec de nombreux exemples, Heysel, Furiani, Le Cinq à Sept…), les situations d’accidents individuels qui, par leur agrégation, prennent une dimension collective (catastrophes routières) et bien entendu, les risques naturels ; cela sans oublier les nouveaux risques criminels avec en particulier le terrorisme.

9. La survenance de telles catastrophes, au-delà de leur coût humain parfois effroyable, intéresse naturellement l’assurance, par la question de l’indemnisation des dommages résultant de la catastrophe en cause. En effet, l’assureur cherche aussi, bien évidemment, à dégager une marge. Et si la décision de s’assurer correspond pour le souscripteur à un choix résultant d’une balance entre un risque et un coût, il convient de noter que l’assureur effectue un choix identique, bien qu’en sens inverse. Se fondant sur les calculs de probabilité, l’assureur n’acceptera de couvrir tel ou tel risque qu’à partir du moment ou ses conséquences et ses coûts sont mesurables. En effet, chaque assureur sait que « n’est assurable que ce qui est mesurable, cette règle d’or de l’assurance lui fait refuser la garantie des risques qu’elle ne peut évaluer »(10) . La difficulté qui surgit alors réside dans le fait de prendre en compte l’inimaginable ou le très difficilement concevable(11).

10. Or, de l’examen du droit des assurances et des dispositions relatives à l’indemnisation des personnes victimes de catastrophes, il ressort un certain nombre d’éléments intéressants que l’on peut regrouper autour de deux lignes forces, la situation étant très nettement différente selon que l’on prenne en compte la garantie des biens ou celle des personnes. Il semble, en effet, que la prise en compte des risques collectifs soit bien voire très bien prise en compte en ce qui concerne les dommages aux biens. Or, au regard de cette approche satisfaisante, il semble, au contraire, que les assurances de personnes soient en quelque sorte le parent pauvre, en ce qui concerne la prise en compte du risque catastrophe.

 

11. L’assureur sait prendre en compte le risque de survenance d’un dommage éventuel, fut-il catastrophique. Il s’agit à tel point de son quotidien qu’il prévoit une multitude de mécanismes, de contrats, permettant de prendre en compte les effets de la survenance d’une catastrophe, quelle qu’elle soit. Le mode de garantie est soit obligatoire, soit laissé à l’appréciation des souscripteurs, sachant qu’en outre, en cas d’événement exceptionnel, les sociétés d’assurance pourront déroger à certaines clauses (délais de déclaration, franchises…). C’est d’abord la diversité des mécanismes assurantiels, ou encore de solidarité, qui se constate, puis la faculté d’adaptation des organismes chargés d’opérer l’indemnisation qui s’observe en la matière.

 

12. L’une des raisons d’être, si ce n’est La raison d’être, des assurances, est de permettre à l’assuré de se protéger contre la survenance d’un événement redouté. Il s’agit, pour l’assuré, de chercher à se prémunir de la réalisation d’un risque craint ; le risque étant alors « un événement aléatoire dont la réalisation ne dépend pas exclusivement de la volonté de l’assuré. Il constitue l’objet même du contrat d’assurance, dans la mesure où l’opération réalisée par celui-ci est caractérisée par la garantie du risque »(12). L’existence de ce risque soulève toutefois une difficulté, qui réside dans le fait que les parties au contrat d’assurance doivent parvenir à s’entendre sur la portée de leur engagement ; difficulté pouvant aussi survenir au moment de la réalisation du sinistre (vérification des clauses d’exclusion, durée de la garantie, appréciation de l’aléa…).

13. Si la réalisation d’un risque craint se trouve donc au cœur du droit des assurances, celui-ci s’est efforcé - ou a été amené par le législateur - à distinguer une multitude de situations dans lesquelles la survenance d’un risque lui donnait la qualité de catastrophe. Il existe ainsi aujourd’hui une multiplicité des régimes d’indemnisation en cas de dommages causés par un événement naturel d’abord, technologique ou terroriste ensuite. L’événement peut alors être pris en charge au titre de l’assurance classique, de régimes spécifiques ou au moyen de Fonds.

14. Les catastrophes naturelles. « Dès que l’on parle de dommages causés par la nature, il est fréquent de parler de “catastrophe naturelle”, ce qui fait immédiatement penser à la garantie “cat-nat” que chacun contracte dès lors qu’il assure ses biens »(13). Cependant, cette garantie vis-à-vis des catastrophes naturelles ne constitue que l’un des volets de l’indemnisation des risques naturels catastrophiques. La prise en charge de l’indemnisation des catastrophes naturelles faisant l’objet d’un arrêté de reconnaissance catastrophe naturelle au titre de la loi du 13 juillet 1982 repose à la fois sur l’assurance et sur la solidarité nationale, son régime fonctionnant avec la garantie de l’Etat. La garantie catastrophe naturelle se greffe sur un contrat socle et se trouve acquise dès que l’on possède une garantie dommages ; de plus il s’agit d’une garantie obligatoire. Toutefois, les assurances catastrophes naturelles sont loin de viser l’ensemble des événements naturels susceptibles de se produire, car certains de ceux-ci relèvent de régimes d’assurances spécifiques ou se trouvent pris en compte par l’assurance classique.

15. Les calamités agricoles. Les biens agricoles bénéficient d’un régime d’indemnisation spécifique depuis 1964, lequel n’a pas été supprimé par la loi sur les catastrophes naturelles(14). L’indemnisation intervient lorsque les éléments se déchaînent sur des cultures au sol, des récoltes non engrangées ou sur du bétail hors bâtiment. Un Fonds national de garantie des calamités agricoles est chargé d’indemniser les dommages matériels causés aux exploitations agricoles par les calamités considérées par la loi comme « des dommages non assurables d’importance exceptionnelle dus à des variations anormales d’intensité d’un agent naturel, lorsque les moyens techniques de lutte préventive ou curative employés habituellement dans l’agriculture n’ont pu être utilisés ou se sont révélés insuffisants ou inopérants ». Le recours au Fonds ne vise que des dommages non assurables (inondations, ouragans, avalanches, épizooties, sécheresse), imprévisibles, d’une importance exceptionnelle et dus à une action anormale des forces de la nature(15). L’indemnisation intervient alors au moyen d’un Fonds financé par les agriculteurs, leurs primes d’assurance (incendie) étant assorties d’une taxe parafiscale au profit du Fonds. Une assurance récolte, non obligatoire, a été mise en place depuis 2005, elle est destinée à terme à remplacer le régime actuel des calamités agricoles(16).

16. Le vent et les tempêtes. Le vent et les tempêtes sont bien des événements naturels, mais ils ne correspondent pas à la catégorie des catastrophes naturelles définies par la loi de 1982 et ils doivent donc être couverts par l’assurance classique. La garantie des effets du vent a fait l’objet d’une loi du 25 juin 1990 codifiée au Code des assurances : « Les contrats d’assurance garantissant les dommages d’incendie à des biens situés en France ainsi qu’aux corps de véhicules terrestres à moteur ouvrent droit à la garantie de l’assuré contre les effets du vent dû aux tempêtes, ouragans et cyclones, sur les biens faisant l’objet de tels contrats »(17). Depuis, une loi du 13 décembre 2000 a rendu la garantie des effets du vent obligatoire sur l’ensemble des contrats de dommages aux biens. En outre, si l’assuré est couvert contre les pertes d’exploitation, cette garantie est étendue aux effets du vent. L’indemnisation des tempêtes relève d’un régime d’assurance purement contractuel : le montant des cotisations et les conditions de la mise en jeu de cette garantie sont définis dans les contrats(18). Par une loi du 16 juillet 1992 le législateur a clairement exprimé que la garantie des effets du vent dus aux tempêtes, ouragans et cyclones ne relevait pas du régime des catastrophes naturelles(19). Cela ne semble pas toujours très clair, comme l’ont montré les tempêtes de décembre 1999, puisque fut immédiatement déclaré l’état de catastrophe naturelle, alors même que l’essentiel des effets de la tempête ne relevaient pas de ce régime(20). Depuis cette date, la loi a fait explicitement entrer certains effets du vent dans la catégorie des catastrophes naturelles(21).

17. Les attentats. Depuis 1986 et la vague d’attentats qui eut lieu, le législateur a organisé un système spécifique de prise en compte des dommages causés aux biens du fait d’actes de terrorisme ou de sabotage. La loi du 9 septembre 1986 vise des infractions « en relation avec une entreprise individuelle ou collective ayant pour but de troubler gravement l’ordre public par l’intimidation ou la terreur »(22). Cette loi a imposé une extension de garantie dans les contrats d’assurance dommages aux biens ; au titre de l’article L. 126-2 du Code des assurances « les contrats d’assurance garantissant les dommages d’incendie à des biens situés sur le territoire national ainsi que les dommages aux corps de véhicules terrestres à moteur ouvrent droit à la garantie de l’assuré pour les dommages matériels directs causés aux biens assurés par un attentat ou un acte de terrorisme tel que défini par les articles 421-1 et 421-2 du Code pénal subis sur le territoire national ». Les contrats d’assurance de choses doivent garantir les dommages liés aux actes de terrorisme dans les limites et conditions du contrat d’assurance. Il s’agit d’une « obligation de garantie imposée à l’assureur dès lors qu’il accorde une assurance dommages aux biens. Hormis l’obligation d’extension de garantie, le système est purement assurantiel »(23). Suite aux attentats du 11 septembre 2001 qui ont frappé les Etats-Unis, les assureurs français ont été autorisés à désolidariser la couverture des risques industriels traditionnels du risque terrorisme pour les grands risques(24).

18. Les guerres. Le principe, fixé par l’art. L. 121-8 du Code des assurances réside dans le fait que l’assureur ne répond pas, sauf convention contraire, des pertes et dommages occasionnés par la guerre étrangère, la guerre civile, les émeutes ou les mouvements populaires.

19. La garantie des risques technologiques. À la suite de l’explosion en septembre 2001 de l’usine A.Z.F., la loi du 30 juillet 2003 a institué des mesures de prévention et de réparation des dommages découlant des risques technologiques(25). Toutes les personnes physiques ayant souscrit une assurance visant des biens à usage d’habitation (ainsi que les biens placés en ces derniers) ou des véhicules, bénéficient de plein droit d’une garantie s’ils se trouvent endommagés du fait d’une catastrophe technologique(26). Ce dispositif n’inclut ni les dommages aux personnes, ni ceux aux biens des entreprises. La procédure est calquée sur celle des catastrophes naturelles et nécessite notamment l’adoption d’un arrêté ministériel. En ce qui concerne les biens non assurés, c’est le Fonds de garantie des assurances obligatoires de dommages qui prend alors le relais et assure l’indemnisation(27). L’assureur ayant indemnisé son client sinistré dispose d’une action subrogatoire contre le responsable du dommage et il en est de même pour le Fonds de garantie. Ainsi, ce sera in fine sur l’assureur de responsabilité de l’exploitant que reposera la dette de réparation, à condition toutefois que cette responsabilité soit établie.

20. Les accidents ayant des conséquences importantes : indemnisation des dommages aux biens par l’assurance de responsabilité civile. Sans qu’il ne s’agisse d’événements « catastrophiques » en tant que tels ou de « risques collectifs » et rentrant de ce fait dans les catégories précédentes, certains accidents sont susceptibles de causer d’importants dommages aux biens(28). La responsabilité de l’auteur desdits dommages peut alors être engagée sur le fondement de sa responsabilité civile, laquelle « est un instrument juridique organisant l’obligation à réparation incombant à l’auteur d’un dommage causé à autrui »(29). L’auteur du dommage prend alors en charge l’ensemble des préjudices causés. Dans ce cas de figure et à la différence des situations précédentes, en dehors des mécanismes obligatoires, tout dépendra des assurances souscrites par l’auteur du dommage.

21. Ce rapide tour d’horizon témoigne de ce que la survenance d’un événement catastrophique est prise en compte de manière multiforme par les contrats d’assurance, que ceux-ci visent les biens de l’entreprise ou prennent en compte la responsabilité civile de l‘entreprise. Pour autant, l’expérience montre que lorsque survient une catastrophe d’une ampleur exceptionnelle, les pouvoirs publics et les assureurs savent adapter à la situation les dispositions contractuellement prévues entre assureurs et assurés.

 

22. La survenance d’événements exceptionnels et l’on peut se souvenir des deux sinistres ayant frappé la France ces dernières années, à savoir les tempêtes de décembre 1999 et l’explosion de l’usine A.Z.F. de Toulouse, le 21 septembre 2001, crée un nombre extraordinairement élevé de victimes. Cette situation va ainsi justifier que des dispositifs spécifiques et dérogatoires soient alors mis en œuvre. On sait d’ailleurs que cette position est également celle des autorités publiques, puisque le rapport du groupe de travail sur l’aide aux victimes, réuni sous la Présidence de Marie-Noëlle Lienemann, rappelait que « la survenue d’accidents collectifs a conduit les pouvoirs publics et le secteur associatif à prendre en compte la dimension collective de ces drames afin d’y apporter une réponse originale et adaptée, tant en ce qui concerne la gestion pure et simple de l’événement que la manière dont la prise en charge des victimes doit être améliorée »(30).

23. Les tempêtes de décembre 1999. On sait qu’en ce qui concerne les dommages dus aux effets du vent, ceux-ci doivent faire l’objet d’une déclaration dans un délai de cinq jours. Or, devant l’ampleur des dommages résultant des deux tempêtes Lothar et Martin de décembre 1999, les assureurs ont initialement porté ce délai à dix jours pour finalement accepter les déclarations jusqu’au 31 janvier 2000. De la même façon, la procédure d’indemnisation a été simplifiée avec un relèvement des seuils justifiant l’expertise et le remboursement des dommages.

24. L’explosion de l’usine A.Z.F. En ce qui concerne la gestion des conséquences de l’explosion de l’usine toulousaine, on a bien vu que la survenance d’un sinistre d’une telle ampleur causait des difficultés importantes en matière d’indemnisation des victimes. On peut donc noter pêle-mêle, la très forte densité géographique des sinistres, les innombrables problèmes d’expertise, la difficile gestion d’un sinistre d’intensité exceptionnelle, l’inflation des coûts de réparation, cela sans même évoquer les difficultés spécifiques en ce qui concerne les copropriétés ou les entreprises… Ainsi, l’on sait que plus de 70.000 sinistres furent déclarés et des solutions d’urgence furent dégagées, selon des principes semblables à ce qui eut lieu en 1999(31). Il est encore possible de noter que pour accélérer l’indemnisation des victimes, les assureurs s’engagèrent alors à faire l’avance de ce qui était du par le responsable, devant être ensuite remboursés par celui-ci(32). Toutes ces adaptations sont justifiées par l’ampleur de la catastrophe. A ces premières mesures d’urgence en ont succédé de nouvelles en juin 2002 et visant à accélérer l’indemnisation des préjudices causés aux entreprises toulousaines : versement d’acomptes sur les indemnités dues au titre des garanties dommages aux biens et pertes d’exploitation, indemnisation des dommages causés aux bâtiments et au matériel d’exploitation, sans application des franchises ou limitations contractuelles(33). Toutes ces adaptations sont justifiées par l’ampleur de la catastrophe, elles ont inspiré les dispositions relatives à l’indemnisation des biens de la loi du 30 juillet 2003(34).

25. Dès lors qu’un événement d’importance survient, causant de lourds dommages aux biens, l’on s’aperçoit que les sociétés d’assurance disposent d’une large panoplie de moyens propres leur permettant de faire face à ces catastrophes et au besoin d’organiser des modalités spécifiques d’indemnisation. Or, au regard de cette bonne organisation et de la réactivité adéquate en matière d’indemnisation de dommages aux biens, on ne peut manquer d’être surpris par l’insuffisante prise en compte de la personne elle-même, les régimes sociaux ne permettant pas toujours l’indemnisation intégrale des préjudices.

 

26. Comment se trouvent pris en compte aujourd’hui les dommages survenus aux personnes lors de la survenance de catastrophes ? L’examen du droit positif permet de constater que si des préjudices spécifiques au collectif ont été reconnus, l’indemnisation des dommages corporels n’a pas autant retenu l’attention des pouvoirs publics que celles des dommages aux biens ; le constat effectué, il conviendra d’envisager un certain nombre de perspectives.

 

27. La prise en compte des conséquences des catastrophes sur les personnes est insuffisante à plus d’un titre. Le plus souvent une indemnisation satisfaisante des personnes victimes de catastrophes constitue un défi pour la responsabilité civile(35) ; seuls certains événements catastrophiques particuliers se voient indemnisés par des Fonds, comme cela est le cas pour les attentats.

28. Catastrophe industrielle ou technologique. Dès lors que des personnes sont victimes des conséquences d’une catastrophe technologique ou industrielle se pose la question de leur indemnisation. Le moyen souvent privilégié réside alors dans la mise en jeu de l’assurance responsabilité civile des responsables de la catastrophe. Si les victimes peuvent obtenir le plus souvent un règlement de leur préjudice, cette solution ne saurait toutefois être pleinement satisfaisante, tant il est vrai qu’une multitude de difficultés peuvent se présenter. Par exemple, si la catastrophe touche un nombre important de personnes, l’entreprise juridiquement responsable pourrait très vite se trouver dans l’impossibilité d’indemniser les victimes (si tant est qu’elle soit d’ailleurs encore en mesure de poursuive encore son activité) et on voit bien que les limites d’une telle solution peuvent vite se trouver atteintes(36).

29. Attentats. Il s’agit là sans doute du seul système qui donne actuellement satisfaction, dans la mesure ou le système mis en place en 1986 prévoit un mécanisme d’indemnisation des victimes d’attentats par recours à un Fonds ; l’indemnisation intervenant alors que la personne soit ou non assurée. Le mécanisme est large et englobe toutes les victimes envisageables, puisque « toutes les victimes d’attentats en France, et tous les Français victimes d’attentats à l’étranger, peuvent bénéficier du Fonds (…). L’indemnisation inclut la réparation intégrale des dommages corporels et psychologiques des victimes, qui n’ont pas à établir une quelconque responsabilité de l’auteur d’un attentat, d’un Etat ou de l’exploitant d’un local piégé »(37).

30. Catastrophes naturelles. Lorsque surviennent de tels événements, force est de constater qu’au moment de l’indemnisation, seuls les biens se trouvent correctement pris en charge. En effet, lorsqu’une personne est victime d’une catastrophe naturelle, elle ne dispose d’aucun moyen direct de bénéficier d’une indemnisation ; son seul recours est de chercher à mettre en cause tel ou tel responsable politique ou administratif, afin d’obtenir la condamnation de l’Etat, dès lors qu’une faute serait prouvée dans la mise en œuvre des mesures de prévention(38).

31. Assurances de personnes et catastrophes. Il existe une multitude de couvertures d’assurances de personnes, lesquelles visent à couvrir les différents risques susceptibles de se produire et d’affecter la personne, soit que celle-ci soit touchée dans son existence, soit qu’elle le soit dans son intégrité physique. Cependant, l’ensemble de ces contrats d’assurance, qu’ils soient sur la vie ou garantissent à l’encontre des accidents corporels, ne prévoient pour l’essentiel pas de dispositions spécifiques en cas de survenance de catastrophe. Les dommages à la personne sont alors indemnisés, dès lors que la personne a souscrit un contrat et cela nonobstant l’origine « catastrophique » du dommage. A cet égard, le régime le plus satisfaisant semble être, depuis l’an 2000, la création de la Garantie des Accidents de la Vie.

32. La Garantie des Accidents de la Vie (G.A.V.). Une telle solution assurantielle est intéressante, dans la mesure où elle joue vis-à-vis de l’ensemble des aléas susceptible de se produire et donc y compris les catastrophes, quelle que soit leur origine. Le succès de ce type de garanties témoigne de ce qu’il satisfait à un besoin et n’était encore que peu développé. Nous sommes ici en présence d’assurances purement contractuelles et volontaires reposant sur le désir des personnes de s’assurer (il est ici à noter que les G.A.V. couvrent également les dommages corporel issus de catastrophes naturelles) ; si la personne est assurée, elle percevra à ce titre une indemnité.

33. Les accidents ayant des conséquences importantes : indemnisation des dommages corporels par l’assurance de responsabilité civile. Là encore et comme pour les dommages aux biens, il est possible d’obtenir une indemnisation des victimes, sur le fondement de l’assurance de responsabilité civile souscrite par l’auteur du dommage. Si, le plus souvent, le bon fonctionnement global de l’indemnisation rend cette solution satisfaisante, il en masque cependant les inconvénients, notamment en ce que tout dépend alors des clauses de l’assurance souscrite par l’auteur du dommage(39).

34. Après ce rapide tour d’horizon de la prise en compte du risque catastrophe en matière de dommages corporels et de ses limites, il semble possible d’effectuer quelques propositions ou de mettre en perspective quelques solutions envisageables, afin de mieux prendre en compte les effets des catastrophes sur les personnes.

 

35. Comment réussir à mieux prendre en compte les effets de la survenance d’événements catastrophiques ou d’accidents collectifs sur les personnes ? Si l’indemnisation est alors l’objectif, il semble possible de réaliser cet objectif de deux manières différentes. Soit on laisse la responsabilité de cette question aux seules personnes et celles-ci doivent alors volontairement s’engager dans une démarche d’assurance individuelle ; soit on confie à la collectivité le soin d’assurer cette mission.

36. Le développement individuel des assurances personnelles. Une meilleure prise en compte du risque catastrophe en assurances de personnes dépend, bien évidemment du point de vue adopté. En ce qui concerne les assurés, la solution réside sans doute dans une meilleure assurance individuelle de type Garantie des Accidents de la Vie, laquelle permet de couvrir pratiquement tous les risques de catastrophes. Il appartient alors à chacun de se prémunir vis-à-vis des conséquences de tel ou tel accident susceptible de lui survenir, dans la mesure où l’on envisage difficilement qu’il soit fait obligation aux personnes de s’assurer contre les effets de tout évènement dommageable qui pourrait leur advenir...

37. La création d’un Fonds. Le spécialiste des catastrophes ne peut manquer d’être surpris par la différence de prise en compte de la catastrophe selon que l’on soit en présence de dommages aux biens ou dommages aux personnes. L’exemple des arrêtés de catastrophe naturelle est révélateur ; il y a bien indemnisation des biens, mais rien pour les personnes ! La dernière loi adoptée relative à la prise en compte des risques technologiques ne concerne également que les dommages aux biens ; l’indemnisation par un Fonds étant prévue pour les biens dépourvus d’assurance. La seule catastrophe au cours de laquelle les personnes fassent l’objet d’une indemnisation directe est aujourd’hui l’attentat ! Dès lors, n’y aurait-il pas lieu de créer, à l’image de ce qui se fait en matière d’attentats, un Fonds visant à assurer l’indemnisation des dommages corporels des victimes de catastrophes naturelles, industrielles et technologiques, afin de compléter utilement la prise en charge par les organismes sociaux ?

 

 

 

 

 

1. Lors d’une séance d’initiation au canoë kayak, une jeune fille dont l’embarcation s’était retournée sous l’effet du courant, se noya après avoir été retenue par un lacet de sa chaussure à un crochet de fer sortant d’un bloc de béton. L’association organisatrice de l’activité, fut jugée coupable d’homicide involontaire pour ne pas s’être assurée que la rivière ne présentait pas de danger et n’avoir pas vérifié que des blocs ne se trouvaient pas au fond de l’eau sur les passages les plus prisés et les plus utilisés par les pratiquants. Son pourvoi en cassation contestait la décision sur deux points. D’une part, elle prétendait n’avoir pas commis de faute dans l’organisation de l’activité. D’autre part, elle reprochait à la cour d’appel de ne pas en avoir déterminé l’auteur alors que, selon l’article 121-2 du Code pénal qui fixe les conditions d’engagement de la responsabilité pénale des personnes morales, l’infraction doit avoir été commise, pour son compte par un organe ou un représentant de celle-ci.

2. L’arrêt de rejet de la chambre criminelle de la Cour de cassation du 13 janvier 2009 vient confirmer une jurisprudence qui facilite les conditions d’engagement de la responsabilité pénale des personnes morales au risque de prendre quelques libertés avec la lettre de l’article 121-2 du Code pénal. Elle peut être retenue pour une faute simple même dans le cas de relaxe de leurs dirigeants pour absence de faute qualifiée (I). Elle peut l’être, par ailleurs, à défaut d’identification d’un organe ou d’un représentant de la personne morale dès lors que la faute d’organisation relevée par les juges est présumée leur être imputable (II).

 

3. Le scénario est maintenant bien connu. Dans le doute sur le degré de gravité de la faute ou sur son imputabilité à tel organe ou représentant d’une personne morale, les parquets engagent des poursuites contre le groupement (A) et en épargnent ainsi ses dirigeants (B).

 

4. L’objet du pourvoi portait sur l’existence même de la faute. La question de son degré de gravité n’avait pas lieu de se poser puisque la chambre criminelle, dissociant la responsabilité des personnes morales de celles des personnes physiques, a jugé que « la responsabilité de la personne morale n’est pas subordonnée à la caractérisation, à la charge de ses organes ou représentants, d’une faute entrant dans les prévisions de l’article 121-3, alinéa 4 du Code pénal »(2) . L’organe ou le représentant de la personne morale est donc susceptible d’engager celle du groupement « nonobstant l’absence de faute délibérée ou caractérisée »(3) de sa part ce qui signifie, en clair, qu’une simple faute d’organisation suffit pour engager la responsabilité d’un club.

5. La discussion portait donc sur le reproche fait au groupement d’avoir enfreint les dispositions de l’arrêté du 4 mai 1995 relatif aux garanties techniques et de sécurité dans les établissements organisant la pratique ou l’enseignement de la nage en eau vive, du canoë, du kayak et du raft. Selon les dispositions de ce texte, la sortie d’initiation répertoriée par les experts en classe n° 1 à l’endroit de l’accident, devait se dérouler dans un périmètre abrité et délimité. La Cour d’appel avait admis, qu’à l’intérieur de ce périmètre, il n’y a normalement aucune obligation réglementaire de bétonner le fond de la rivière, d’en faire un curetage complet et exhaustif. Elle ajoutait, d’ailleurs, « qu’il ne sera jamais possible sauf à bétonner le lit de toutes les rivières de sécuriser parfaitement ces milieux vivants que sont les rivières », ce qui reviendrait alors à mettre une obligation de résultat à la charge de l’organisateur. Néanmoins, l’annexe, précisant les obligations de l’article 6 de l’arrêté, indique que lorsque le périmètre abrité comporte une veine franche, celle-ci ne doit comporter aucun risque de coincement. Or, la victime avait dessalé au débouché d’un petit courant artificiellement créé par un aménagement spécialement mis en place par l’État à la demande de l’association ; elle était restée accrochée à un bloc de béton provenant d’un ancien pont dans ce passage obligé du parcours. C’est la présence de ces blocs qui avait fait dire aux juges que l’association n’avait pas pris toutes les mesures nécessaires pour assurer la sécurité des pratiquants. L’emplacement choisi était donc intrinsèquement dangereux compte tenu de la vulnérabilité du public encadré. Si des motifs sportifs, comme une veine d’eau, pouvaient justifier qu’il soit maintenu, l’association aurait dû, selon les juges, s’assurer, par sondages ou plongées, préalablement à la réalisation de la sortie, que le lit de la rivière utilisé ne présentait pas de tels obstacles.

6. En lui reprochant de ne pas avoir procédé à cette opération, le pourvoi estimait que la Cour d’appel lui avait imposé une obligation de résultat que les textes n’ont pas formellement prévue. C’est l’occasion pour les juges du fond de rappeler une jurisprudence bien établie selon laquelle « en dehors de toutes obligations légales pèse sur toute personne morale une obligation générale de prudence » à sa charge(4). Ceux-ci prennent soin, d’ailleurs, de relever qu’une telle obligation s’imposait au regard des engagements pris par le club auprès de sa clientèle. D’une part, il détenait le label de qualité E.F.C.K., délivré par la fédération française de canoë kayak. Ses adhérents pouvaient donc être en droit de penser qu’il présentait toutes les garanties de qualité et de sécurité. D’autre part, il s’agissait d’un club important ayant une forte activité puisqu’il dispensait annuellement 10 000 demi-journées de formation dont bénéficiaient notamment 1400 scolaires. Il ne s’adressait donc pas seulement à des sportifs expérimentés et aguerris mais surtout à des novices et spécialement des jeunes, public par nature plus vulnérable. Voici pour l’élément matériel de la faute.

7. L’élément moral, c’est-à-dire la connaissance du danger par les dirigeants du club, paraissait également constitué aux yeux des juges. Ils observent que le coincement est un risque majeur d’accident en canoë bien connu de tous les pratiquants. Par ailleurs, ils relèvent que le crochet de fer qui avait retenu la malheureuse par son lacet de chaussure provenait de la démolition d’un pont proche dont l’existence et l’histoire étaient connues de toutes les personnes entendues. L’argumentation ne convainc pas, car il y a précisément des doutes sur l’existence de l’élément moral. En effet, d’après le pourvoi, « à la suite des travaux d’aménagement hydraulique réalisés sur le cours d’eau litigieux, la direction départementale de l’équipement s’était vue imposer par un arrêté préfectoral, de procéder au nettoyage et au curetage du fond de la rivière, obligation dont elle s’était acquittée ainsi qu’en attestait la présence de gravats sur les berges, de sorte que rien ne permettait légitimement d’imaginer, en l’absence d’obstacles visuellement identifiables, que des blocs de béton aient pu encore s’y trouver ». Autrement dit, l’association était légitimement en droit de penser, comme elle le prétendait, que les travaux réalisés par la D.D.E. avaient permis de nettoyer le lit de la rivière des gravats qui l’encombraient. On ne voit guère, alors, d’autre reproche à lui faire que celui de ne pas s’être assuré que la D.D.E. s’était bien acquittée de sa tâche. Il ne pourrait alors s’agir que d’une faute légère manifestement insuffisante pour engager la responsabilité des dirigeants de l’association.

 

8. Depuis la réforme initiée par la loi du 10 juillet 2000, la responsabilité des auteurs indirects du dommage est subordonnée à l’exigence d’une faute qualifiée. Le législateur en a prévu deux catégories d’un degré de gravité différent. La faute délibérée, la plus grave, suppose la violation délibérée d’une loi ou d’un règlement particulier prescrivant une obligation particulière de sécurité. La rigueur de sa définition en limite l’application. En l’occurrence, il est peu probable qu’une telle faute ait pu être reprochée aux dirigeants du club. D’une part, les dispositions enfreintes constituaient des obligations générales et non particulières comme l’exige l’article 121-3 du Code pénal. En effet, le choix d’un périmètre abrité et délimité est laissé à l’appréciation de l’exploitant. Par ailleurs, il aurait fallu une mise en demeure de l’autorité administrative pour que soit établie la preuve d’une violation volontaire des prescriptions de l’arrêté. Ainsi, il a été jugé qu’une lettre d’un sous-préfet attirant l’attention d’un maire sur le danger d’une baignade et suggérant l’organisation d’une surveillance « ne peut s’analyser comme une injonction ou une mise en demeure rappelant les textes en vigueur »(5).

9. Si la faute reprochée ne présente pas les caractères de la faute délibérée, le juge doit alors rechercher si elle est caractérisée. C’est la deuxième catégorie de faute dont le domaine d’application est plus large que la précédente, puisqu’il englobe toute violation non délibérée d’un texte et toutes les imprudences et négligences d’une certaine intensité. Dans l’état actuel de la jurisprudence, il s’agit soit d’une faute d’une certaine gravité soit d’une accumulation de fautes simples. En l’occurrence, le manquement reproché n’entrait dans aucune de ces prévisions.

10. Les conditions d’encadrement de la sortie étaient conformes aux dispositions de l’article A 322-46 du Code du sport qui fixe à seize le nombre maximum de participants dans un périmètre abrité et délimité. De surcroît, l’arrêt relève que les quinze participants avaient été placés sous la surveillance d’un cadre « compétent ». Enfin, rien n’indique que le matériel était défectueux. La faute n’était donc ni grave ni le résultat d’une accumulation de fautes. Par ailleurs, comme il vient d’être dit, la connaissance du danger par les dirigeants du club n’était pas formellement établie. En définitive, le défaut de mesure de précaution reproché au club n’était au plus qu’une faute ordinaire. Mais fallait-il encore pouvoir l’attribuer à un organe ou à un représentant du club. Or les juges du fond n’en avaient identifié aucun. C’était précisément ce que contestait le deuxième moyen du pourvoi.

 

11. Selon les termes de l’article 121-2 du Code pénal, la responsabilité de la personne morale suppose que soit établie une infraction commise par ses organes ou représentants. C’est une responsabilité par représentation (A), d’où la difficulté d’admettre qu’elle puisse être établie en l’absence d’identification de ses dirigeants (B).

 

12. A bien lire l’article 121-2 du Code pénal, on voit mal comment la responsabilité des personnes morales ne pourrait pas être une responsabilité par représentation. Elle n’est pas pour autant une responsabilité du fait d’autrui « car les organes ou représentants, à l’inverse des personnes physiques qui les composent, ne sont pas des êtres juridiques autonomes : ils sont la personne morale »(6). L’article 121-2 et l’article 121-1du Code pénal qui pose le principe de la responsabilité personnelle sont donc parfaitement conciliables, ce qui fait dire au professeur Saint Pau que la responsabilité des personnes morales est une « responsabilité du fait personnel par représentation ». Le fait personnel de la personne morale et celui de ses organes et représentants ne faisant qu’un, nul besoin d’établir à sa charge des faits distincts de ceux constitutifs de l’infraction qui leur est reprochée(7).

13. La théorie de l’autonomie dont les partisans(8) considèrent qu’une personne morale peut être déclarée responsable à raison de sa structure ou de son organisation défectueuse, indépendamment de toute faute d’une personne physique, a été jusqu’à présent refoulée par la chambre criminelle de la Cour de cassation. Dans son arrêt du 18 janvier 2000 elle reproche, ainsi, à une Cour d’appel d’avoir déclaré la S.N.C.F. pénalement responsable du décès d’un enfant heurté par un T.G.V., sans rechercher si l’absence de mesure de sauvegarde pour prévenir ce type d’accident avait été commise par ses organes ou ses représentants(9).

14. Sauf à méconnaître la lettre de l’article 121-2 du Code pénal, on peut difficilement admettre que la responsabilité d’une personne morale soit engagée sans constatation préalable d’une infraction imputable à ses organes ou dirigeants. C’était précisément ce que le pourvoi reprochait aux juges du fond : « avoir imputé directement le délit d’homicide involontaire à l’association personne morale, sans identifier ou nommément viser la personne physique qui l’aurait personnellement commis ».

15. Sans doute, il importe peu qu’aucun d’entre eux n’ait été renvoyé devant la juridiction correctionnelle. Les poursuites contre l’auteur de l’infraction n’ont jamais été un préalable nécessaire pour engager la responsabilité de la personne morale(10). La chambre criminelle a admis que l’obligation d’énoncer le fait poursuivi n’imposait pas « d’identifier dans la citation, l’organe ou le représentant » et que la cour d’appel qui le déterminait dans sa décision n’excédait pas sa saisine(11).

16. En revanche, la loi du 10 juillet 2000, limitant la responsabilité pénale des auteurs indirects d’infractions d’imprudence à leurs fautes délibérées et caractérisées, pose un réel problème de compatibilité avec l’article 121-2 du Code pénal. En toute logique, la responsabilité d’une personne morale étant subordonnée à l’existence d’une infraction commise par un de ses organes ou représentants, la relaxe de celui-ci pour absence de faute qualifiée devrait impliquer l’absence de responsabilité de la personne morale elle même. Comment admettre que le juge puisse la déclarer responsable sans faire allusion au rôle d’auteur de l’infraction que doit jouer son organe ou son représentant ? Comme l’indique le professeur Mayaud, « il y a contradiction à prétendre à une telle responsabilité lorsque les personnes physiques ne peuvent plus, par hypothèse, réaliser l’infraction »(12) .

17. Pourtant, la chambre criminelle a admis que la responsabilité de la personne morale puisse être engagée même en l’absence de faute qualifiée de ses dirigeants. Mais si une faute simple peut suffire, encore faut-il que son auteur soit identifié, sinon c’est la théorie de l’autonomie de la faute qui doit s’appliquer. Et dans ce cas, il est fait abstraction des dirigeants de la personne morale pour lui imputer directement la faute. Comme elle n’est pas prête à ce revirement, la chambre criminelle de la Cour de cassation a trouvé la solution en substituant une présomption à l’exigence de preuve de la consommation de l’infraction par ses dirigeants.

 

18. Dans son arrêt du 20 juin 2006, la Cour de cassation considère qu’une société « ne saurait se faire un grief de ce que les juges du fond l’aient déclarée coupable du délit d’homicide involontaire sans préciser l’identité de l’auteur des manquements constitutifs du délit, dès lors que cette infraction n’a pu être commise, pour le compte de la société, que par ses organes ou représentants »(13). En somme, le juge constate le défaut d’organisation, présume sa commission par un organe ou un représentant et par le mécanisme de l’imputation en rend responsable la personne morale(14).

19. La présomption d’imputation peut certainement être mise en œuvre pour toutes les questions relevant de l’organisation d’activités. Les manquements à la sécurité sont normalement imputables aux dirigeants. Il ne fait guère de doute qu’il est de leur compétence, spécialement s’il s’agit d’activités dangereuses de prévoir les mesures nécessaires à la prévention des accidents. Un club de kayak a assurément le devoir de veiller à l’absence de dangerosité du lieu d’apprentissage des activités qu’il organise pour des néophytes. Cette obligation de sécurité est forcément à la charge de ses organes et représentants.

20. La technique de la présomption permet de sauver les apparences : il y a bien imputation à la personne morale de faits présumés avoir été commis par ses organes ou représentants. Elle a aussi l’avantage de dissiper les interrogations sur la qualité de représentant. La Cour de cassation avait tranché le débat entre partisans et adversaires d’un dépassement du cadre strict de la représentation légale en décidant que toute personne titulaire d’une délégation de pouvoir, comme le directeur administratif salarié d’une association, avait la qualité de représentant(15). En revanche, il restait à confirmer que l’infraction commise par un simple préposé non titulaire d’une délégation, n’engageait pas la responsabilité pénale de la personne morale(16). La question ne devrait plus se poser au moins chaque fois que l’infraction sera présumée avoir été commise par un organe ou un représentant de la personne morale.

21. Ainsi, cette jurisprudence devrait faciliter l’engagement de la responsabilité des associations. Les parquets préféreront renvoyer le groupement devant la juridiction répressive plutôt que ses représentants puisqu’il suffira de relever un défaut d’organisation ou d’encadrement d’une activité pour engager sa responsabilité. D’ailleurs, une circulaire du Garde des sceaux du 13 février 2006 les y encourage en indiquant qu’en cas d’infraction non intentionnelle, les poursuites contre la personne physique ne devront intervenir « que si une faute personnelle est suffisamment établie ». Le juge qui doit évaluer la responsabilité d’une personne morale n’a à s’interroger ni sur le degré de gravité de sa faute, puisqu’un simple manquement suffit, ni sur son rattachement à un organe ou un représentant du groupement puisqu’il sera présumé. Toutefois, il est à craindre que la condamnation du groupement ait, en termes d’image, un effet plus redoutable que celle de ses représentants car c’est toute la communauté des dirigeants et des éducateurs la composant qui se trouve affectée. Dès lors, la condamnation d’une association sportive pourrait avoir des conséquences plus fâcheuses sur sa réputation, et par contrecoup sur ses effectifs, que celle de ses dirigeants.